第一次分权改革：关键内容与成果

第一次分权改革用了6年的时间，以下列内容为中心进行了改革：①明确国家和地方公共团体的职权和事务范围；②废除机关委任事务；③减少国家对地方公共团体的干涉；④向地方转让权限；⑤整合都、道、府、县和市、町、村的关系；⑥提高地方公共团体的行政能力。^[38]最大的成果可以说是废除了机关委任事务。机关委任事务，是国家或其他地方公共团体把原本属于自己的事务委任给地方公共团体的团长或相关机关来办理的事务。^[39]机关委任事务是中央集权式行政体制的象征。改革之前的日本地方公共团体的事务有公共事务、团体委任事务、行政事务和机关委任事务。公共事务为地方公共团体固有的事务，是以增进居民福利为主的事务；团体委任事务为国家或其他的地方公共团体把自己的事务根据法律或根据法律制定的政令，委任地方公共团体来处理的事务；行政事务是地方公共团体为了维护公共秩序，维持居民安全和福利，行使权力处理关于限制居民权利或自由的事务。这种事务的区分因没有理论上的整合性，事务处理效果低下，而且概念都是相对有流动性的，故其区别没有太大的意义。改革把这三种事务都进行了统合，全部归类于自治事务。因其弊端非常严重，机关委任事务的废除可以说是第一次分权改革最大的成果之一。机关委任事务的主要弊端在于，把国家的事务委任给地方公共团体的执行机关来处理。都、道、府、县知事和市、町、村长成了国家的机关。其实这些地方公共团体的团长是由居民投票选举出来的，却沦落为国家的机关，这无论在理论上还是常识上都是说不通的。主务大臣把其事务会交给知事，知事则会交给各个市町村长，为了执行被委任的职务命令，就不得不设置各种制度和规则，在执行过程中还要一直受委任机关的严格指导和监督。^[40]委任机关事务的比率年年增长，在改革前夕，都、道、府、县要处理的委任机关事务占据了整体事务的70%-80%，市、町、村占据了30%-40%。^[41]也即，几乎地方公共团体所有的事务都要受到国家无限的干涉，所谓的指导和建议其内涵都是命令和指挥，国家和地方的主从关系变得越来越严重。地方公共团体没有任何的自主性，曾是国家控制地方公共团体的一种手段。地方公共团体也就成了中央的下属机关，地方行政没有任何的特色和多样性，成了阻碍地方公共团体的自主性和创造性且影响地方自治发展的一大因素。第一次分权改革成功地废除了机关委任事务，把事务分为自治事务和法定委托事务，减少了国家和行政机关的干涉。^[42]国家和地方的关系也从“垂直上下关系”向“对等协助关系”迈出了一步。^[43]

表2　地方公共团体的事务区分(www.xing528.com)

随后地方自治法也进行了修改，明确了国家和地方公共团体的事务处理规则，明文规定了应由国家处理的事务和地方公共团体处理的事务。修改后的《地方自治法》在其第1条规定，“应根据日本国宪法所谓的‘地方自治的本旨’，对地方公共团体的组织和运营方式进行大纲性的制定，并以重新确立国家和地方公共团体的关系，建立带有民主性和效率性的地方公共团体为目标”，且在第1条之2中把国家和地方公共团体的事务进行了明确的区别。对地方的自主行政及其实施进行负责的是地方公共团体的事务，涉及国际社会的事项以及关系到国家存立的问题和全国性规模的事务以及关系到全国人民的各种活动和地方自治的基本准则，应由国家实施的政策等为国家的事务。^[44]并明确指出，本应由国家处理的事务要由国家承担，有关居民的贴身行政要由地方公共团体来处理的新的事务分担原则。通过分权改革，原有的负责的事务类型也得到了大幅度地简化，所有事务分为了自治事务和法定受托事务。^[45]地方自治法对自治事务没有下明确的定义，只是提到地方公共团体要处理的事务中法定受托事务以外皆为自治事务。地方公共团体要处理的事务多种多样，关系到该地方的整体行政，包括法律明文规定的事务和没有规定的事务，也包括义务性事务和任意性事务。简言之，应由地方公共团体处理的事务都是自治事务，地方自治法规定要充分照料地方公共团体可以按照其地方的特性来处理地方的事务。这样一来，法定受托事务的范围非常重要，因为法定受托事务的范围若不够明确，就会失去事务区分的意义。法定受托事务是：国家通过法令委托给地方公共团体来处理的事务。具体包括两大类：其一，根据法律或依法制定的政令，应由都、道、府、县以及市、町、村、特别区处理的事务中，与国家的业务和应有的作用有关，并应由国家来确保其有效合理处理的事务（称为第一类法定委托事务）；其二，根据法律或依法制定的政令，由市、町、村、特别区处理的事务中，与都、道、府、县的作用和应处理的事务有关，并应由都、道、府、县来确保其有效合理处理的事务（称为第二类法定委托事务）。^[46]法定受托事务和机关委任事务是不同的，机关委任事务是把属于国家的事务委任给地方公共团体来处理，但是法定受托事务原本就属于地方公共团体的事务。由于概念有些抽象，因此在1998年地方分权推进计划中，列举了一些可以作为判断基准的事务类型。^[47]法定受托事务在地方公共团体事务中属于例外，所以要尽量控制其数量，保证以自治属于为中心的事务体系。新的地方自治法可以说是确立了国家和地方的自治立法原则，为日后的自治立法也即条例制定权的运用原则和解释方式，确立了依据和框架。