日本法律研究：条例制定权的范围与界限

1.条例制定权的范围

日本国《宪法》第94条规定：“地方公共团体可以在法律的范围内制定条例。”《地方自治法》第14条第1项规定：“普通地方公共团体可以在不违反法令的范围内，对第2条第2项的事务^[22]进行条例的制定。”日本国宪法和地方自治法肯定了地方公共团体的自治立法权。条例是地方公共团体对其事务进行规定的自主法，地方公共团体规定的条例受日本国宪法的直接保障，具有一定的独立性，所以不像政令或省令^[23]需要法律的委任或授权。另外，条例毕竟是地方公共团体的法规，所以原则上只适用于地方公共团体的区域内，在地域上存在一定的界限。在广义上看，条例作为国家法令的一部分，形成国家的现行法秩序，可作为法官的裁判依据（这里是指授权条例）。但要注意的是，日本国宪法虽然规定地方公共团体可在“法律的范围内”拥有条例制定权，但地方自治法却规定要把其范围限制在“不违反法令的范围内”，故条例的地位低于法令，在制定条例时要注意不与法令相抵触。不过，就算其法律位阶低于法令，但法令不可以规定违反日本国宪法保障的地方自治的本旨的内容，如何适当地解决法令和条例的关系成为重要的问题。^[24][25]

条例作为地方公共团体的自主法，可以规定和地方公共团体的事务有关的内容。地方公共团体的事务可以分为自治事务和法定受托事务。对自治事务拥有条例制定权是毋庸置疑的，至于对法定委托事务，原则上是要按照国家的法令处理，所以即使拥有条例制定权，条例的内容、基准、程序都会由法令详细制定，条例的自主范围非常狭窄。^[26]但这时候，法令的内容要充分考虑地方的具体情况，要多方面体谅地方公共团体所处的状况。围绕此问题学界有一些争论，本文将在第三部分详述。

条例是地方公共团体最高的法规形式，与居民相关的事项和地方公共团体的基本事项，都要用条例进行规定。另外，关于地方公共团体的组织、事务处理的方法、财政运营等内部事项必须要用条例进行规定。因为这些事项必须要通过议会的民主决定，才会有说服力。地方自治法赋予地方公共团体可以制定有关居民权利和义务的事项，例如地方税的征收、分担金的征收、手续费的征收等。当然，对非权利性的事项也可以通过条例进行制定。典型的是关于公共设施的设置和管理的事项。公共设施随着居民生活的多样化，其数量和种类也在增加，所以关于此类型的条例非常多。因为需要规制的事项多样复杂，地方公共团体要通过多样的条例来满足其行政的需要。^[27]

2.条例制定权的界限^[28](www.xing528.com)

条例不能违反日本国宪法所保护的基本人权和对个人的尊重原理。是否违反日本国宪法的规定，不能片面地对条例的内容进行分析，要综合分析立法事项、规制的目的、权利和自由的性格等内容，来综合判断条例是否具有违宪的可能性。日本国宪法的精神会通过个别法的内容体现出来，故经常会发生围绕法律和条例关系的问题。最常见的有以下三种。

（1）财产权法定主义和条例。^[29]日本国《宪法》第29条第2项规定：“财产权的内容，要符合公共福利的需要，并要用法律进行规定。”那么对此条例是否拥有制定权，就会成为问题。对此问题学界大致有三种看法：①条例不能规定财产权的内容；②财产权的内容不能由条例进行规定，但其行使可以用条例进行规定；③条例可对财产权进行规制。公法学界对此问题的普遍认识为，第③条例可以对财产权进行规制。其理由为，条例通过地方议会制定，而地方议会是通过选举构成的带有民主性的组织，故实际上和法律没有差异，条例甚至可以制定限制公民权利和赋予义务的事项，那么能对财产权进行规制是理所当然的。再说，关于财产权的内容和行使的事项庞大，如果只允许法律对其进行全国统一性的规定，反而不尽合理。实际上权力具体的行使大多由地方进行，那么对此用条例进行规定是合理的。对此问题，最高法院通过奈良县为保全贮水池的条例事件^[30]也明确了自己的立场，此条例因全面禁止贮水池的使用，而出现是否侵犯了日本国宪法保护的财产权之争论，对此最高法院答复：“这是为了防治灾害而采取的措施，也即目的是保全居民的社会生活。为公共福利的需要而限制财产权是每个公民要承担的义务。即使条例用其规定限制贮水池的使用，也不与宪法和法律的规定相抵触，也没有需要进一步考虑的法令，故本院不认为条例侵犯了财产权。”对于此案，有些学者提到法院提到的理由并不明确，对为何条例能规制财产权没有进行合理的说明。但尽管如此，此案就条例能否对财产权进行规制算是给予了一个结论。

（2）罪刑法定主义和条例。^[31]日本国《宪法》第31条规定：“如果不依法律明确规定的程序，不能剥夺任何人的生命或自由，也不能对其进行处罚。”也即明确了罪刑法定原则。条例作为法律规范的一种，为了担保其实效性，当然需要一定的处罚性规定。《地方自治法》第14条第3项规定的“若违反条例，可处2年以下的有期徒刑或监禁、100万日元以下的罚款、拘留、科料^[32]或没收财产，或处5万日元以下的过料”。^[33]对其内容是否违反日本国宪法规定的罪刑法定原则应成为争论点，但实际上因大部分学者认为是合宪的，所以对是否合宪问题没有太多的争论，但对合宪的理由是有分歧的。学者们对为什么合宪看法不一，具体有三种看法：其一，日本国《宪法》第94条的规定等于直接赋予条例可以规定刑罚的权限；其二，条例是作为居民代表机关的议会进行制定的，故肯定是参照了法律的规定，就算没有委任或授权也不成问题；其三，这种情况需要法律对条例进行授权或委任，如果其范围和内容充分具体，那么条例也可拥有制定权。围绕罪刑法定主义和条例的争论，可以说是在于是否需要法律的授权。最高法院在大阪市防止卖淫条例事件中表示支持第三种观点。本案对委任问题提到：“日本国《宪法》第31条的规定，并不意味着所有关于刑罚的内容都要用法律进行规定，而是说如果有法律的授权，那么效力位阶较低的条例也可对其进行规定。但用条例进行处罚之规定时，其权限和内容范围要由法律进行明确的授权。具体的处罚程序要参照法律的规定。”

（3）租税法律主义和条例。^[34]日本国《宪法》第84条规定：“新类型的租税以及变更租税时要根据法律的规定或按照法律明确规定的条件。”也即明确了租税法律主义的原则，这个原则和条例的关系需要进行探讨。对地方税的征收，《日本地税法》第3条第1项规定：“地方公共团体对地方税的种类、课税客体、课税标准、税率进行制定时，要用条例来进行制定。”所以用条例对地方税进行征收，一般不认为是违宪的。对此问题的主张有：其一，如果没有个别法的委任，条例不能对地方税进行规定；其二，条例也包含在日本国《宪法》第84条所规定的法律范畴里；其三，地方税要参考日本国《宪法》第92条和第94条的规定，而国税要参考日本国《宪法》第84条的规定。它们不能一视同仁，要区别分析。后面两种主张相当于站在支持租税条例主义的立场，因为日本国宪法对地方公共团体进行自治权的保障，所以可以理解成对自主财政权也进行了保障，那么属于财政之一的课税权当然也会得到保障。虽然不能说所有的判例都支持租税条例主义的立场，但学界大体上的认识是支持租税条例主义的。需要明确的一点是，宪法是承认地方公共团体可以成为拥有课税权的主体，但实际来讲还是会要求地方税的基本事项的准则要由法律来进行规定，而条例仅是根据法律的规定对其进行更加具体并细化的规定。所以地方税法在调整中央和地方的合理税源分配，平衡各个地方公共团体住民的租税负担并调整地方公共团体之间的地方税的课税权的观点上可以说是准据法，但不能成为地方公共团体可以对地方税进行征收的依据。