中华人民共和国食品卫生法与中外食品安全监管体制比较研究成果

1.立法背景与过程

1995年10月30日起实行的《中华人民共和国食品卫生法》，对保证食品安全、保障人民群众身体健康，发挥了积极作用，我国食品安全的总体状况不断改善。但是，食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生，人民群众对食品缺乏安全感。

2004年7月21日召开的国务院第59次常务会议和2004年9月1日国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，要求法制办抓紧组织修改食品卫生法。吴邦国委员长、温家宝总理高度重视食品卫生法的修改工作，先后多次作出重要批示。国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法（修订草案）。此后，法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地的城市和农村调研；收集研究了许多国家的食品卫生安全制度；多次召开论证会，邀请卫生、农业、检验检疫、法学等方面的专家，分专题进行研究、论证。^[83]

2005年9月，召开了食品安全中美专家研讨会；先后6次将征求意见稿送全国人大有关单位、全国政协有关单位、国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见，并专门征求了在十届全国人大三次会议和十届全国政协三次会议上提出食品卫生、安全相关议案、建议、提案的代表和委员的意见。^[84]

2005年11月和2007年4月，全国人大科教文卫委员会先后两次召开修订食品卫生法座谈会，邀请提出制定食品安全法或者修订食品卫生法议案的领衔代表参加会议，法制办就食品卫生立法工作情况作了汇报，听取了代表们的意见。此外，对草案涉及的重大问题，法制办还多次向国务院领导写出报告。在反复研究各方面意见的基础上，法制办会同国务院有关部门对食品卫生法（修订草案）作了进一步修改，并根据修订的内容将《食品卫生法（修订草案）》名称改为《食品安全法（草案）》，形成了《中华人民共和国食品安全法（草案）》。草案于2007年10月31日国务院第195次常务会议讨论通过提交十届全国人大常委会审议，于2007年12月26日十届全国人大第三十一次会议初审；2008年8月25日十一届全国人大第四次会议二审；2008年10月23日十一届全国人大第五次会议三审；2009年2月25日十一届全国人大第七次会议四审；并于2009年2月28日最终审议通过。

2.主要内容与特点

《食品安全法》共分十章104条，内容包括总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任、附则。《食品安全法》自2009年6月1起正式施行。

（1）明确了《食品安全法》的适用范围。《食品安全法》第2条明确规定下列活动为该法调整范围：①食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；②食品添加剂的生产经营；③用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；④食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；⑤对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。除此之外，食用农产品则遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定监管。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。保健食品则在《食品安全法》第51条明确，其具体管理办法由国务院规定。

（2）确立了食品安全监管体制。第4条明确规定，为了使食品安全监管体制运行更加顺畅，《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。第103条规定，《食品安全法》授权国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。这也为4年之后国家食品药品安全监督管理总局的成立奠定了法律基础。^[85](www.xing528.com)

第5条对国务院有关食品安全监管部门的职责进行明确界定：国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。第6条规定了县级以上地方人民政府关于食品安全监管的职责与关系。

（3）规定了质监部门的职责。《食品安全法》主要规定了中央和地方质监部门10项职责，即负责食品生产许可；食品安全履行风险评估通报、建议、监管职责；提供食品安全标准编号；责令召回不符合安全标准的食品；开展食品检验工作；参与食品安全事故处置；实施对食品生产者的监督检查；准确、及时、客观的公开食品安全信息；处理投诉举报；对违反《食品安全法》的行为实施处罚。这里的处罚主要是指行政处罚，相比于《产品质量法》，《产品质量法》的罚款幅度更为严厉，体现了食品安全监管严峻形势下，“乱世用重典”立法倾向；比《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）^[86]轻，则体现了更加成熟、理性的立法思想，考虑了实践中行政处罚履行的问题。^[87]

（4）构建了食品安全监管制度的框架。《食品安全法》通过9个方面构建了食品安全监管制度的框架：第一，建立了食品安全风险监测和评估机制；第二，调整了食品安全标准制定、发布体系；第三，明确了食品安全事故处置机制；第四，明确了食品企业的责任义务；第五，明确食品流通环节的监管机制；第六，明确餐饮环节的监管机制；第七，建立国家食品安全信息统一公布制度；第八，设立食品安全委员会；第九，明确了食品安全违法行为的法律责任。^[88]

3.《中华人民共和国食品安全法实施条例》

为了《食品安全法》更好更为有效地实施，就在该法生效一个月之后，国务院便颁布了《中华人民共和国食品安全法实施条例》^[89]。条例包括十章64条，旨在进一步落实企业作为食品安全第一责任人的责任、强化各部门在食品安全监管方面的职责、将食品安全法一些较为原则的规定具体化。^[90]该条例主要的措施有：进一步落实企业责任；强化政府监管体制；重大事故问责；事故发生2小时内须上报；5种情形启动风险评估；详细规定了召回制度；进一步明确“病毒性肝炎”的范围。

（1）5种情形启动风险评估。食品安全法规定了风险评估，体现了预防为主、科学监管的指导思想。在此基础上，条例明确下列情形应当启动食品安全风险评估工作：第一，为制定或修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；第二，为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；第三，发现新的可能危害食品安全的因素的；第四，需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；第五，国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形。

（2）详细规定召回制度。条例对食品召回制度作出详细规定：对依照《食品安全法》第53条规定被召回的食品，食品生产者应当进行无害化处理或予以销毁，防止其再次流入市场。对因标签、标识或说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应向消费者明示补救措施。