中外食品安全监管体制比较研究：食品安全法时期的成果

1.《食品安全基本法》的颁布背景

进入21世纪以来，日本接连发生食品安全事故。比如2000年发生的“雪印集体食物中毒事件”。^[26]众所周知，日本一直宣称“一杯牛奶强盛一个民族”，喝牛奶的习惯在日本根深蒂固。在雪印事件发生前，雪印、明治和森永并称为日本三大牛奶品牌，虽然这几个品牌的牛奶价格比普通牛奶高出近50%，但许多日本人依然对这三个品牌有深厚的品牌忠诚度和依恋。几乎每个日本家庭都是这三个牌子中某一个的拥趸。但自2000年6月开始，从6月26日到7月10日近半个月时间内，日本关西地区共有1.4万人由于饮用日本雪印乳业公司生产的低脂牛奶而中毒发病，出现不同程度的呕吐、腹泻腹痛等不适症状，其中有一名84岁的老太太，在喝牛奶中毒后引发其他的并发症去世。经过查证，这起“毒牛奶事件”的起因是生产牛奶的脱脂奶粉受到黄色葡萄球菌感染。而奶粉之所以受到感染，是因为3月31日，雪印公司设在北海道大树町的大树工厂在停电3小时后重新启动生产线时，对其加热器中的牛奶未作废弃处理。正是这批有毒奶粉造成大阪分厂在6月21日至28日期间生产的低脂牛奶等3种乳制品受到污染。“雪印集体食物中毒事件”的影响已经超过了1955年“森永砒霜毒奶粉事件”，被认为是日本战后最大规模的食品中毒事件。^[27]

除了“雪印集体食物中毒事件”之外，这一时期还相继发生了“0-157大肠杆菌中毒事件”、“二恶英污染事件”、“欺诈消费者事件”，这些食品安全事件的相继爆发，打破了日本食品安全的神话。^[28]不仅如此，2001年9月10日，日本农林水产省竟然宣布，东京附近千叶地区发现亚洲首例疯牛病。日本作为整个亚洲食品安全监管最为严格而发达的国家，竟然是亚洲首例疯牛病的感染地，这无疑让日本国民难以接受。所以2001年前后，广大民众对政府产生了前所未有的不满，把矛头直接指向当时的食品安全监管体制中存在的诸多缺陷，比如，缺乏危机管理体制，缺乏危机意识，行政机构决策过程不透明，食品监管轻视消费者，厚生劳动省与农林水产省合作不足等等。^[29]面对着如此巨大的舆论压力以及食品安全监管中急需解决的各种现实问题，日本政府开始酝酿新一轮的食品安全监管改革。

也是在这一背景之下，日本厚生劳动省于2003年对《食品卫生法》进行了修改。可是无论怎样修改，“食品卫生”都无法满足于当时的食品安全监管的需要，日本需要推动由“食品卫生”到“食品安全”的转变。2002年6月，日本政府召开了由厚生劳动大臣和农林水产大臣组成的“食品安全行政阁僚会议”，并发布题为《今后食品安全行政的发展之路》的报告，报告提出要制定以保护消费者利益为基础的、统括食品安全各个领域的《食品安全法》。^[30]同年12月份，《食品安全基本法（草案）》完成，并公开向国民征求意见。

2003年2月17日，《食品安全基本法（草案）》作为内阁提案提交众议院审议。4月23日，参议院审议修正后的草案后，受内阁委员会委托于5月8日再对修正案进行审议。5月14日，内阁委员会、厚生劳动省、农林水产省召开联合审查会并于5月15日一致通过该草案。5月16日，参议院表决通过该法案并于5月23日正式对外公布《食品安全基本法》（2003年第48号法律），同年7月1日开始正式实施。^[31](www.xing528.com)

2.《食品安全基本法》的主要内容

《食品安全基本法》共有三章的内容。第一章为总则，第二章为政策的制定以及基本方针，第三章为食品安全委员会。全文共38条，虽然内容不多，但是该法的制定为日本食品安全监管改革提供了基本理念和基本原则，这是一部保护消费者利益为根本，以确保食品安全为目的的法律。^[32]

《食品安全基本法》确立了三条基本理念：第一，保护国民健康至关重要。该法第三条明确规定：要在这一基本认识下，采取必要的措施确保食品安全；第二，在食品供给过程中保障食品安全。鉴于从生产农、林、水产品到贩卖食品等一系列国内外食品供给过程中的一切要素均可影响到食品的安全，要确保食品安全，就应该在食品供给过程的各个阶段适当地采取必要措施；第三，要确保食品的安全，应充分考虑食品安全的国际动向和国民意见，根据科学认知采取必要措施，防止摄取食品对国民健康构成不良影响。^[33]

《食品安全基本法》为保障食品安全规定了若干措施，主要包括以下四个方面：第一，风险评估。按照《食品安全基本法》的要求，在制定食品安全政策时，相关部门及关联科学评估机构应对食品本身含有或加入到食品中影响人身健康的化学、物理以及生物学上的因素和状态，进行影响人身健康的评估。对于紧急防止、抑制对人身健康产生不良影响而不能事前进行食品影响健康评价的，也应在事后及时进行食品影响健康评估，不得延误。第二，风险管理。为了防止、抑制摄取食品对人身健康产生不良影响，应考虑国民饮食生活状况等因素，并根据风险评估的结果，制定食品安全政策。第三，风险信息沟通。为了反映国民对制定政策的意见，并确保其制定过程的公正性和透明性，政府在制定食品安全政策时，应采取必要措施，向国民提供相关政策信息，为其提供陈述意见的机会，并促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。^[34]第四，建立食品安全委员会。日本的食品安全委员会下辖于内阁，其主要职责是进行食品安全风险评估，实施必要的科学调查研究，对风险管理部门进行政策指导和监督，促进相关行政机关之间交流信息和意见。