日本食品卫生法对进口食品监管的重要作用

1.食品卫生法的颁布

第二次世界大战以日本的无条件投降而宣告结束。1947年，日本颁布并实施了《日本国宪法》，即著名的“和平宪法”。按照和平宪法的规定，在此之前军国主义时期所制定并颁布的所有法律法规都于1947年12月末被废止。所以，明治、大正、昭和前期制定和修改的一系列“食品取缔法律法规”都失去了法律效力。

而且在当时，二战刚刚结束，日本国内物质极度匮乏，粗劣食物和不卫生食物大量流通。而因粮食供给极为不足，需要从世界各地进口大量的粮食，之间发生了较多的中毒事件。为了扭转这一局面，复兴和改善农业及食品产业，日本开始积极制定《食品卫生法》。当时负责制定该法的部门是厚生省的公共保健局（公衆保健局，现名为“健康局”），该局在经过了二年多的反复修改和广泛征求意见之后，于1947年10月提出了《食品卫生法草案》，同年12月3日上交国会审查，并于12月7日得到审议通过，12月24日正式公布《食品卫生法》（食品衛生法）^[11]，1948年1月1日开始正式实施。

2.食品卫生法的主要内容

作为日本控制食品质量安全与卫生最重要的法典，《食品卫生法》的制定目的是保护人们远离由于饮食导致的健康危险，并帮助改善和促进公众的健康。日本的食品安全管理工作就是依据《食品卫生法》来进行的，这项工作包含很多方面的内容，包括制定食品、添加剂、器具和食品包装、盛放容器的标准和规格，通过检验证明这些标准是否被执行，以及食品生产和销售的卫生管理。还包括按照屠宰法、家禽宰杀经营管理和禽肉检验法对家畜和家禽肉的检验。

1947年《食品卫生法》共十一章、79条，十一章的标题依次为：总则、食品及食品添加剂、器具及容器包装、标识及广告、食品添加剂公定书、监督及指导方针、检查、检查机关、营业、杂则、罚则。从内容上讲，大致可以为分为四个部分：一是强化添加剂审批与检查制度，限制添加剂食物的生产、销售，对于有毒有害、危及人身健康的物质、化学成品和营业中使用的有毒的器具、包装、容器，应限制其销售和使用；二是对食品、添加剂、器具、容器、包装的标识进行检查和监督；三是关于食品经营企业或饭店的营业资格和营业标准；四是设置食品卫生委员会，搜集民间对食品卫生行政的意见。^[12]值得一提的是，《食品卫生法》还提出要在全国设置186名食品卫生监视员（食品衛生サーベイランス），他们的运营费用由各地府县经费和国库负责二分之一，剩余部分从营业许可经费中征收。《食品卫生法》的制定为日本战后强化食品卫生行政起到了最为关键的作用。^[13]

3.食品卫生法的后续修改

《食品卫生法》的制定主要是为了防止恶劣的食品流通和较差的卫生状况，实际也取得了一定的成效。随着日本经济的复苏，日本的经济、食品产业的状况得到了相当大的改善，粮食的供给也逐渐的正常化，对食品卫生的要求不可避免的有了提高。这就需要对《食品卫生法》进行修订，来跟上社会经济发展的要求。^[14]从1949年到2003年间，主要的修订共进行过7次。

（1）第一次修改：1949年。根据《关于整理厚生省设置法实施相关法令的法律》（「厚生省設置法の施行に伴う関係法令の整理に関する法律」）第2条的修改，《食品卫生法》第七章中的“食品卫生委员会”更改为“食品调查委员会”。同时第25条中的“食品卫生委员会”、“中央食品卫生委会员”、“地方食品卫生委员会”，全部更改为“食品调查委员会”、“中央食品调查委员会”和“地方食品调查委员会”。这一改动突出了食品卫生委员会的调查职能。^[15]

（2）第二次修改：1952年。主要是在《食品卫生法》中加入了“进口食品监视指导”。1947年《食品卫生法》中并未规定进口食品的监管问题，可是进口食品中毒事件屡有发生。经过修改之后的《食品卫生法》规定，关于食品、添加剂、食品加工设备、食品容器以及包装必须符合的标准同样适用于所有进口到日本的食品。此外，食品等货物的进口商向检疫机构提交进口申报。如果进口食品未达到这些标准，则不允许进入日本。^[16]

（3）第三次修改：1956年。根据《关于整理部分修改地方自治法的相关法律的法律》（「地方自治法の一部を改正する法律の施行に伴う関係法令の整理に関する法律」）的修改规定，食品卫生法也对地方食品卫生行政权限进行了修改，首次明确了地方行政长官为本地区食品卫生行政的直接负责人。^[17]

（4）第四次修改：1956年。1955年，日本爆发了著名的“森永砒霜毒奶粉事件”，事件共造成了130人死亡，12 344人留下终身疾患，其影响之大，受害面之广远超中国2008年的毒奶粉事件。当时的日本，还没有冷藏罐车，从各地奶场收集的牛奶在运输到奶粉工厂途中，很容易变酸劣化。使用品质劣化的牛奶制成的奶粉，难溶于水，而森永公司为降低制造成本，提高奶粉的溶解度，便在奶粉中掺入添加物催化剂。而用作催化剂的添加物，是从工业废弃物中提炼出来的第二磷酸苏打，在脱色和再结晶之后，生成出大量有毒砒霜，森永公司将这些含毒砒霜的催化剂作为添加物掺入婴儿奶粉之中，结果许多孩子在喝下这种含毒砒霜的奶粉之后，出现神经障碍、内脏受损等各类症状。^[18](www.xing528.com)

1956年，日本国会对《食品卫生法》进行了有针对性的修改，明确了添加剂（添加剤）的概念，即在食品制造过程中添加、混合、浸泡以及其他方法使用的物质。修改之后的《食品卫生法》专门设立了食品卫生管理员，由其专门负责监督和管理食品添加剂的生产、运输、加工等一系列过程。此外，《食品卫生法》还再次强调了食物器具和包装容器的标识设定标准，对化学物质和成品也给出了法律上的界定。^[19]

（5）第五次修改：1972年。1955年“森永砒霜毒奶粉事件”只是食品安全事故的一个开始，此后日本又相继发生了“熊本水俣病事件”（1958年）、“新泻水俣病事件”（1963年）、“米糠油中毒事件”（1968年）等一系列食品安全问题。面对这种局面，日本国会在1972年对《食品卫生法》进行了第五次修改。这次修改主要集中在四个方面的进行强制性的要求：强化对有安全疑虑的食品的规制，强化营业者的责任，完善检查制度，修改标识制度。^[20]

（6）第六次修改：1995年。1995年的修改是日本过去23年首次大幅度修改《食品卫生法》。这次修改的主要内容包括：重新制定农药残留标准；设立新型综合管理制造过程制度和个别承认制度；将天然香料等在内的化学合成品添加剂纳入食品添加范围之内加以管理；实现多样化的食品制造加工管理；针对进口食品检查制度，引入电子信息处理系统；延长营业许可期限，放宽许可延长条件；引入“良好实验室规范”（Good Lad Practice）适当检查管理制度，提高检验机关的效率。^[21]

（7）第七次修改：2006年。2003年5月30日，日本厚生劳动省对过去的《食品卫生法》进行了部分修改，经过3年反复酝酿，于2006年5月30日正式实施。这次修改秉持三大崭新的改革理念：一是从预防的角度出发，为确保国民健康采取积极措施；二是促进食品营业者进行自我管理；三是加强农畜水产物生产阶段的规制。具体而言，修改主要集中于以下六个方面：一是明确了国家、地方公共团体、食品相关从业者的责任；二是听取国民意见，增强风险信息的交流，建立“双向”对话机制；三是重新修改并制定了食品安全的规格和标准；四是强化监督、检查体制；五是强化食物中毒的危机管理体制；六是继续加大并强化了对违反表示规定、违反营业停止命令和违反废弃命令等违法行为的处罚力度。^[22]

值得一提的是，修改之后的《食品卫生法》引入了所谓“全面禁止农药制度”，规定了700多种农药和化学合成物质在食品中的含量标准。所谓“全面禁止农药制度”，是指将所有的农药作为对象，以不会出现损害人的健康的让人放心的量化标准（确定了农药残留标准的除外）的一种制度，超过此标准的以贩卖为主要目的的制造、进口、加工、使用、调理、保存或者贩卖的食品，都是不允许的。其统一标准单位为0.01mg/kg（具有限定值的种类以限定值为准）。这种统一标准适用于所有没有确定残留标准的农药。^[23]

4.食品卫生法的配套法律

《食品卫生法》颁布之后，日本国会还针对专门的食品调整领域制定并颁布了相应的配套法律，主要有：《屠宰场法》（「屠畜場法」）、《与食用禽类的处理的业务规则及食用禽类检查相关的法律》（「食鳥処理の事業の規則及び食鳥検査に関する法律」）、《农业标准法》（農林規格法）等。

（1）《屠宰场法》。《屠宰场法》于1953年颁布，2007年进行了修改，该法对屠宰猪、牛、羊、马等“兽畜”的“一般屠宰场”和“简易屠宰场”的设置条件、用水等做出明确规定。设立“一般屠宰场”和“简易屠宰场”需经各都道府县知事批准。超过一定规模的屠宰场需经厚生省批准并备案，对屠宰场的卫生管理人、兽医、切割“兽畜”的“屠畜业者”的资格提出要求，对内脏等处置做出规定。该法规定必要时各都道府县知事有权要求屠宰场的管理人、屠畜业者等有关人员提交相关报告，并对屠畜业者的办公场所、仓库等设施、账簿、文件进行检查。^[24]

（2）《家禽屠宰企业可控制家禽检查法》。《家禽屠宰企业可控制家禽检查法》同样于2007年进行了修改，该法对屠宰食用鸡、鸭、火鸡等家禽类的屠宰场的设置、卫生管理、兽医资格、内脏羽毛等废弃物处理等均做出更为明确的规定。屠宰家禽场兼营销售食肉者需报请当地都道府县知事批准备案，食肉贩卖者不得将脱毛后的家禽肉体销售给未经批准的小规模家禽处理业者等。日本厚生劳动省委托各都道府县知事对从业者进行年检。

（3）《农业标准法》。《农业标准法》也称《农林物质标准化及质量标志管理法》（農林物資の規格化及び品質表示の適正化に関する法律，简称“JAS法”），该法于1950年制定，于2013年进行了最新的修正。该法确立了两种规范，分别为：JAS标识制度（日本农产品标识制度）和食品品质标识标准。依据《农业标准法》，市售的农渔产品皆须标示JAS标识及原产地等信息。

JAS法在内容上，不仅确保了农林产品与食品的安全性，还为消费者能够简单明了地掌握食品的有关质量等信息提供了方便。日本在JAS法的基础上推行了食品追踪系统，该系统给农林产品与食品标明生产产地、使用农药、加工厂家、原材料、经过流通环节与其所有阶段的日期等信息。借助该系统可以迅速查到食品在生产、加工、流通等各个阶段使用原料的来源、制造厂家以及销售商店等记录，同时也能够追踪掌握到食品的所在阶段，这不仅使食品的安全性和质量等能够得到保障，在发生食品安全事故时也能够及时查出事故的原因、追踪问题的根源并及时进行食品召回。^[25]