欧盟《食品安全基本法》对比中外食品安全监管制度

1.主要内容

在白皮书的框架下，欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002号法规（Regulation（EC）No 178/2002）。该法规共分为5章，其中第2章（第4～21条）就是《食品安全基本法》。第4条明确规定，本章、法涉及食品和用于喂养食源性动物的饲料的加工、生产和发放的全过程。

第5条至21条共分为四个部分。

第一部分为食品法的基本原则。第5条规定了该法案的目标：第一，食品应力求达到高标准地保护人的生命健康及消费者的利益的一项或多项目标，包括食品贸易中的公平交易，并考虑到在适当的情况下，保护动物健康和福利，植物健康和环境；第二，食品法应根据本章的基本原则和要求努力确保食品和饲料在欧盟内的自由流动；第三，若有国际标准或即将完成的国际标准，在食品法的制定及修订中应将其考虑进去。除非类似标准或其部分对食品法的合法目标的实现不适合，或还存在科学争论，或与欧盟采取的保护水平不同。第6条为风险分析，第7条为预警原则，第8条为保护消费者利益。^[12]

第二部分规定了透明原则。第9条规定的是公开协商：除非问题紧急，在食品法起草，评估及修订过程中都将直接或通过代表机构进行公开协商。第10条规定的是公开信息：不管欧盟及成员国关于文件获得有何规定，只要有充分理由怀疑某食品或饲养对人或动物健康有害，欧盟当局应根据危害性质、程度及范围，通知公众该危害对健康的影响，尽可能确定危害存在于何种食品或饲料，以及预防减少该危害应采取或即将采取的措施。^[13]

第三部分规定了食品贸易的一般责任。第11条规定的是欧盟进口的食品：输入欧盟的食品或饲料应符合食品法要求或欧盟认证、即欧盟与有关出口国的特别协议涉及的有关条件。第12条规定的是欧盟出口的食品：第一，从欧盟出口或转口的食品或饲料应符合相应的法律要求，除非进口国当局要求或法律、法规、标准、法案、政令另有规定。除非食品对健康有害或饲料不安全，其他情形只有获得目的国有关当局书面认可，充分告知有关食品或饲料不能在欧盟市场销售的原因后，才能从欧盟出口或转口；第二，适用于欧盟成员国之间或成员国与第三国之间双边协议的情况时，从成员国或第三国出口的食品与饲料应符合相应条款规定。第13条规定了国际标准，不论其权利与义务，欧盟及其成员国应：①为国际食品与饲料技术标准及卫生标准发展做出贡献；②促进国际政府间及非政府间食品与饲料合作；③为有关或恰当的食品与饲料协议的达成及认同作贡献；④为发展中国家特殊开发项目财政与贸易需要，从保证国际标准不造成不必要出口障碍出发，给予特别关注；⑤在保证欧盟采用的高保护水平不被削弱前提下，促进国际技术标准或食品法趋于一致。^[14]

第四部分规定了食品法一般要求。第14条规定了食品安全需求。主要内容包括：①不安全的食品不得进入市场；②对健康有害，不适于人类消费的食品会被认为不安全；③在决定食品是否安全时应考虑：第一，消费者在正常的生产、加工、分销情况下。第二，标签或其他向消费者提供避免某种或某类食品某些影响健康因子的信息；④在决定食品是否对健康有害时应考虑：第一，不仅是使用该食品的人立即的/或近期的/或远期可能形成的影响，而且包括后续作用；第二，可能有积蓄毒性；第三，特定消费需特定产品的特定卫生敏感性；⑤判断食品是否适合人类消费时应根据特定用途考虑是否因为异物腐败、恶化、变质等原因造成不适人类消费；⑥在某一品种、级别的部分产品发现不安全时，除非有详细的评估表明本批次或此票货物的其他部分安全，则整个批次或整票货物均应认为不安全；⑦遵守欧盟特别条款规定的食品应视为安全食品；⑧与特别条款的适应性不应阻碍当局根据某食品不安全采取必要的限制销售措施或从市场撤销的措施。第15条规定了饮料安全需要。主要内容包括：①不安全的饲料不得上市或饲喂食用动物；②根据潜在用途，饲料可因对人或动物健康存在有害影响，或者使食用动物提供给人的食品对人体不安全，而被视为不安全；③当其中一部分饲料确定为不满足饲料安全需求时，除非有其余部分不能满足饲料安全需求的详细评估，整批或整票饲料视为不安全；④根据欧盟特别条件视为安全的饲料仍视安全；⑤与特别条款的应合性不应阻碍有关当局在怀疑饲料不安全时采取限制进入市场或从市场撤销措施。第16条至第17条规定的是展示、责任、可追溯性、食品与食品经营者的义务、饲料生产经营者的责任、义务。^[15]

总而言之，《食品安全基本法》建立了食品和食品安全的通用定义，规定了食品安全法规的基本原则和要求，确立了与食品安全有直接或间接影响事务的一般程序以及欧盟食品安全总的原则和目标，为制定以后的食品法提供了法律基础。(www.xing528.com)

2.后续修订

2004年4月，欧盟又公布了4个补充的法规，涵盖了HACCP、可追溯性、饲料和食品控制，以及从第三国进口食品的官方控制等方面的内容。它们被称为《食品卫生系列措施》，包括2004年4月29日欧洲议会和理事会第852/2004号法规《食品卫生条例》，2004年4月29日欧洲议会和理事会第853/2004号法规《动物源性食品具体卫生规定》，2004年4月29日欧洲议会和理事会第854/2004号法规《供人类消费的动物源性食品的官方控制组织细则》，以及2004年4月29日欧洲议会和理事会第882/2004号法规“确保符合饲料和食品法、动物健康和动物福利规定的官方控制”。这4个法规都将于2006年1月1日起生效。^[16]

2005年2月，欧盟委员会提出新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，递交欧洲议会审议，在2005年3月举行的欧洲议会全体会议上获得批准，于2006年1月1日起正式实施。该法规具有两项功能：第一，对内功能，要求所有会员国都必须遵守，如果在欧盟市场上出现了不符合本法要求的食品，那么不论该食品是哪个成员国生产的，一经发现立刻撤销其市场准入资格；第二，对外功能，主要面向欧盟之外的国家，这些进口的食品如果想获得进入欧盟市场的资格都必须符核本法所制定的崭新标准。

与现行食品安全法规相比，新出台的《欧盟食品及饲料安全管理法规》有以下几个特点：一是将食品安全与贸易分开，重点关注食品安全、动物健康与动物福利问题，同时大大简化了食品生产、流通及销售的监督检测程序；二是突出强调了食品从农场到餐桌全过程的管理控制，强调了食品生产经营者在保证食品安全方面的重要职责，对食品从原料到成品储存、运输以及销售等环节提出了具体明确的要求；三是大大提高了食品市场准入的标准；四是增加了已经准入欧盟市场的食品安全的问责制；五是欧盟将更加注意食品生产过程的安全，不仅要求进入欧盟市场的食品本身符合新的食品安全标准，而且从食品生产的初始阶段就必须符合食品生产安全标准。特别是肉食，欧盟新食品法不仅要求终端产品要符合标准，在整个生产过程中的每一个环节也要符合标准。^[17]

除了以上所介绍的这些基础性的规定，欧盟分别在食品卫生、人畜共患病、动物副产品、残留和污染、对公共卫生有影响的动物疫病的控制和根除、食品标签、农药残留、食品添加剂、食品接触材料、转基因食品等方面也都制定了具体法律法规。

通过以上基本法规的介绍，我们可以发现，欧盟的食品安全监管法律体系呈现出的是一个典型的“伞状”结构，其中基本法的成熟与完善起到了中流砥柱的支撑性作用，其他法律法规便可以在此基础上纵向、横向地不断伸展乃至组建出一个体系化的食品安全监管体系。具体而言，横向式的立法就是指覆盖所有食品或是一组食品的某一方面的立法，如标签、添加剂、包装、卫生等；而纵向式立法则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关的具体标准，正是这样一种“伞状”的立法体系，为欧盟食品安全监管提供了法律基础和法律保障。