中外食品安全监管体制比较研究—《食品安全白皮书》成果[6]

1.出台背景

绿皮书的颁布为欧盟政府提出了食品安全管理的思路，但是此后的2年间仍然不断发生食品安全事件，影响最大的就是1999年的二恶英事件。

事端起于比利时一家叫维克斯特（Verkest）粉料生产厂，而问题出在饲料上。半个世纪以来，欧洲各国普遍在家禽和牲畜饲料中添加一种动物粉料，其主要原料是各种动物的骨头、皮、脂肪和下水。这种动物粉料含有禽畜生长所必需的蛋白质，使用添加这种粉料的混合饲料后，禽畜6周内就能从45克长到2.5公斤，上市周期大大缩短。这对饲养者来说自然很有吸引力。

1999年1月18日，维克斯特一辆装载动物油脂的油罐车遭受工业用油的严重污染。据调查，该厂有8吨粉料掺进了被二恶英严重污染了的工业用油。但在顾客需求和巨大利润的驱使下，1月19日至26日，维克斯特继续把被污染的动物油脂供应给9家比利时饲料生产厂，法国2家、荷兰和德国各1家饲料工厂也进口了维克斯特厂的粉料。这13家饲料厂又把污染了的饲料卖给了数以千计的饲养场。事态浮出水面是在1月底。比利时一家叫得伯让班德（de brabander）的养鸡户首先注意到他们的肉鸡生长异常，蛋鸡下蛋减少，因而向保险公司提出补偿要求。3月18日，保险公司将得伯让班德公司所购入的1月份生产的动物饲料样本送到实验室化验，结果发现鸡脂肪中二恶英的含量超最高允许量的140倍。

同年6月1日，迫于强大的国际和国内的压力，比利时卫生部和农业部部长相继被迫辞职，并最终导致内阁的集体辞职。新的卫生部长一上任就宣布，经化验，鸡脂肪中二恶英的含量超标1 500倍，决定除鸡和鸡蛋外，以鸡肉和鸡蛋为原料的其他200多种产品也禁止上市，如蛋黄酱、含蛋面等。此后，卫生部又把禁止上市的范围扩大到牛肉、猪肉及其衍生产品。^[7]

二恶英鸡污染事件对比利时的政治、经济产生的影响极其严重。食品信任度下降，国内消费减少，产品积压。据统计，“鸡污染事件”对比利时共造成直接损失3.55亿欧元，间接损失超过10亿欧元，对比利时出口的长远影响可能高达200亿欧元。1999年6月2日，因处理疯牛病危机不力曾遭到欧洲议会不信任投票的欧盟委员会这一次非常谨慎，指责比利时“知情不报，拖延处理”是失职行为，对比利时政府采取的措施尤其表示不满。于是采取了较比利时政府更严厉的措施，决定在欧盟15国停止出售、并收回和销毁比利时生产的肉鸡、鸡蛋和蛋禽制品，以及比利时生产的猪肉和牛肉，并保留向欧洲法院上告比利时、追究其法律责任的权利。(www.xing528.com)

1999年的二恶英事件充分表明了，欧盟的食品安全问题需要有进一步的法律保障和独立的监管机构，因此，欧盟在《食安全绿皮书》基础上于2000年出台了《食品安全白皮书》。

2.主要内容

绿皮书颁布之后，欧盟委员会便一直在进行绿皮书的预期工作内容，这样在1999年二恶英事件爆发之后，下半年便开始了食品安全白皮书的起草工作。《食品安全白皮书》2000年1月12日正式颁布，作为欧盟新食品政策的蓝本，它的使命就是使法规成为一系列连续、透明的规则，提高科技咨询体系的能力，以保证公众健康和对消费者较高水平的保护。

白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，包括执行摘要、食品安全原则、信息收集分析和应用、机构设置、规则、控制、消费者、国际合作等信息。^[8]白皮书明确了两个基本目标，第一个目标就是第8款的规定：食品安全政策一定要建立在一个综合、完整的途径之上。这意味着食品安全要纵贯整个食物链（农田到餐桌），横跨所有的食品部门，各成员国之间，在欧盟的内、外部，在国际和欧盟的决策机构，以及在政策制定周期的所有阶段。所拥有的食品安全各项主要内容（科学建议、数据收集和分析、规章和监控、消费者信息）一定要构成一个天衣无缝的整体来为这个途径服务。^[9]第二个目标是第35款的规定：建立食品安全管理局。该权威机构的职责应包括准备和提供科学的建议，收集和分析所需要的信息，以巩固建议和委员会决策制定过程，并将有关食品安全控制与监督的动态和发现交流给所有感兴趣的团体。该机构通过这种方式来履行它的职责，它将不得不在其操作中保持高度的独立性，科学性及透明性。通过这种形式使其迅速地将自己树立为顾客、食品工业，各成员国和全世界的权威中心。^[10]

白皮书也确立了三个战略思想，一是提议建立欧洲食品安全局，负责食品安全风险分析和提供科学咨询。二是全力贯彻“从农田到餐桌的措施”。三是确立责任制。尤其是经营者对食品安全负主要责任，当局负监管责任。在食品链中（饲料生产者、农民和食品生产者/操作者；各成员国和其他国家的主管当局；委员会；消费者），各项主体的任务一定要分清：饲料生产者、农民和食品运作者拥有对食品安全最基本的责任。政府当局通过国家监督和控制系统的运作来检查和执行该职责；委员会集中精力对政府当局的能力进行评估，通过审查和检验促使这些系统达到国家水平。^[11]