1.出台背景
欧共体自从20世纪60年代成立之初，就制定了食物政策，以确保食物在成员国之间自由流通。欧共体的初期法规可以称为垂直或处方法规，它们只适用于一种或一组食品。1972年后，丹麦、英国、爱尔兰、希腊、西班牙及葡萄牙先后加入欧洲共同体。随着规模的进一步扩大，欧共体面临着越来越多的食品安全问题，而且当食物方面出现一系列的问题后，降低了消费者对欧盟食物管理制度的信任度。
在1985年欧盟委员会发表“食物安全通讯（Food Safety Newsletter）”之后，食物立法程序才真正加速发展。[1]“食物安全通讯”也叫做“微型白皮书”。欧盟委员会在“微型白皮书”中规定，一般情况下，共同体不应该制定垂直协调法规。共同体食物法规的制定以以下4点为基础，即对公众健康的保护、公众对信息的需要、实现公平交易、必需的政府管理。
1987年欧共体通过了《单一欧洲法案》（Single European Act）作为对《罗马条约》的首个主要修订，它改变之前片面重视农业产量的做法，把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分”写入《罗马条约》，要求欧洲委员会在做出有关健康、安全、环境和消费者保护的提案时应当设立一条高标准的保护基线。[2]
1992年2月7日，《马斯特里赫特条约》签订，设立理事会、委员会、议会，逐步由区域性经济共同开发转型为区域政经整合的发展。并将欧洲经济共同体更名为欧洲共同体。1993年11月1日，《马斯特里赫特条约》生效，欧洲联盟正式成立，欧洲三大共同体纳入欧洲联盟，同时发展共同外交及安全政策，并加强司法及内政事务上的合作。(www.xing528.com)
1996年3月20日，英国政府承认出现疯牛病病例，且证实和人类“感染性海绵状脑病（Transmissible Spongiform Encephalopathies）”有关，立即造成欧洲、亚洲、非洲众多国家的恐慌，并开始全面停止英国牛肉及相关产品的引进，使英国乃至整个欧盟的农牧业受到一定程度的打击。疯牛病的爆发之所以发生在英国也不是一个偶然，英国畜牧农场主一味地追求高产量，竟然以肉骨粉（Meat and Bone Meal）作为养牛的主要饲料，而且英国政府为了保护本国牛肉的声誉隐瞒了疫情。不过疯牛病的爆发与欧盟的农业政策也有关系。欧盟的共同农业政策以价格补贴为基础，如果产量越多，那么获得的补贴就越多，所以在这种政策之下，其各个成员国必然为了获取最大利益，而采取集约化生产方式。一旦其中某个环节出现问题，那么整个欧盟的食品安全就会受到严重威胁。[3]为此，欧盟于1997年4月正式出台了《食品安全绿皮书》。
2.主要内容
《食品安全绿皮书》并不是一部法律，而只是一个政策性纲领，但是它的颁布却为整个欧盟食品安全法律体系确立了一个基本的框架。绿皮书的主要目的包括：①试图弄清楚食品法规在多大程度上能够满足生产者、进口商以及消费者的需要与期望；②思考如何才能进一步增强政府关于食品安全监管和控制体系的客观性、有效性与独立性；③鼓励和促进社会公众对相关的食品法规进行讨论，提出意见；④使委员会能够在需要的时候为共同体食品法规的发展提出合理建议。[4]
作为欧盟食品安全监管法规的一个起点，绿皮书还提出了该法需要实现的六个基本目标：①确保较高的公众健康、安全和消费者保护水平；②确保货物在内部市场的自由流通；③确保立法建立在科学证据和风险评估的基础之上；④确保欧洲产业的竞争力并提高该业的出口前景；⑤让企业、生产者和供应商通过实施危害分析和关键点控制体系（HACCP）承担食品安全的主要责任，并辅之以有效的官方控制和执行；⑥确保立法的一致性、合理性、易于理解性。[5]根据绿皮书的内容，欧盟整合了原有涉及食品安全的相关立法，在此基础上简化和合理化欧盟的食品立法。
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