政府拆迁行政审批纠纷案

【裁判要旨】

拆迁双方签订的补偿安置协议属于行政协议，协议中关于安置人口的明确约定，具有法律效力，对协议双方均具有拘束力。协议签订后的申购审批行为，如果没有对协议确定的安置人口作出变更，则属于协议履行（执行）行为，没有新的意思表示，也没有对协议双方设定新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。若对协议确定的安置人口有异议，应直接针对协议的相关内容提出。

【裁判文书】

浙江省杭州市中级人民法院行政裁定书

（2019）浙01行初239号

原告占＊泉。

原告丁＊国。

原告丁＊芳。

原告占＊丁。

被告杭州市＊＊区人民政府。

被告杭州市＊＊区人民政府＊＊街道办事处。

被告杭州市＊＊区农村多层住宅建设管理中心。

原告占＊泉等四人不服杭州市＊＊区人民政府（以下简称“＊＊区政府”）对占＊泉户《＊＊区农转居拆迁安置房申购表》的审批行为，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼，本院于4月16日立案，并于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

原告占＊泉等四人诉称，原告占＊泉户房宅涉及拆迁，拆迁项目涉及被拆迁户的安置房事宜。2016年2月25日，原告占＊泉按照相关格式及要求如实填写《＊＊区农转居拆迁安置房申购表》，并上交进行申报审批程序。但被告迟迟未将《申购表》的审批结果下发。无奈，原告遂于2019年3月向杭州市＊＊区农村多层住宅建设管理中心申请信息公开，该中心于3月25日作出了告知，并提供了审批后的《申购表》。原告由此获知，被告对原告申报的十人，最终审批的结果为：符合条件的为六人。而对其中的丁＊国、丁＊芳、占＊丁及另一案外人张＊＊等四人未认定为符合条件。原告认为，被告作为审批机关，其对原告申购表的审批结果系对原告有直接影响的行政行为，故原告对其具有起诉的权利。现原告对其不服，特起诉，请求：（1）撤销被告在《占＊泉户＊＊区农转居拆迁安置房申购表》中认定三原告丁＊国、丁＊芳、占＊丁不符合安置条件的审批行为，并判令被告对三原告进行重新审批；（2）审查《关于印发区农村多层住宅安置政策补充意见的通知》区办〔2003〕76号第6条第3项、第8条的合法性。

被告＊＊区政府答辩称：

（1）基本事实。原告占＊泉与妻子戴＊＊育有一儿占＊君、一女占＊珍。2007年6月18日，占＊珍与原告丁＊国登记结婚，丁＊国系再婚。占＊珍原为占＊泉户内农业户口，2001年9月18日因求学户口迁出，成为居民户口，2004年8月13日迁回。2008年1月24日，丁＊国与占＊珍生育占＊丁，户口于2008年2月13日申报在占＊泉户内。因丁＊国不符合入赘条件，其户口一直未迁入占＊泉户。后丁＊国多次向杭州市公安局信访。为妥善化解信访问题，2011年5月10日＊＊街道马湖村村民委员会与占＊泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定仅同意丁＊国落户挂靠，但其中写明落户人员应执行《实施细则》，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2013年11月7日，丁＊国户口迁入占＊泉户内。2011年9月15日，＊＊街道马湖村村民委员会与占＊泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定同意丁＊芳落户挂靠，但其中写明落户人员应执行《实施细则》，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2011年11月30日，丁＊芳户口迁入占＊泉户内。2018年5月23日，丁＊国与占＊珍生育占＊洋，户口于2018年6月5日申报在占＊泉户内。2015年9月29日，占＊泉户与＊＊街道征迁安置管理中心签订《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》。协议约定对占＊泉户符合安置政策的六人（独生子女按两个计）共给予340平方米的安置面积。

（2）案涉《＊＊区农转居拆迁安置房申购表》审批结果与《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》约定一致，现原告提起诉讼超过起诉期限。2015年9月29日，占＊泉户与＊＊街道征迁安置管理中心签订《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》。协议约定占＊泉户将坐落于马湖社区的房屋交由＊＊街道征迁安置管理中心处置，＊＊街道征迁安置管理中心支付占＊泉户相应补偿款，同时对占＊泉户符合安置政策的六人（含独生子女为90平方米）共给予340平方米的安置面积。上述协议签订后，占＊泉以户主身份作为户代表对于其户内安置人口及面积予以书面确认，确认安置人口为六人，不包括丁＊国、丁＊芳、占＊丁。2016年2月25日，占＊泉填写《申购表》，该《申购表》显示占＊泉户在册人口包括占＊泉、戴＊＊、占＊君、占＊珍、张＊娜、占＊丁、丁＊芳、丁＊国、占＊露、张＊＊。占＊泉户提出购房申请后＊＊街道审核认为该户申报人口十人，经初审符合条件为六人。该审核结果与所签订的《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》约定事项一致，协议约定事项经占＊泉作为户主签字确认，故案涉《申购表》审批结果与该协议一致，并无不当。据此，原告在2015年9月29日就已经知晓自己并非安置人口的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。至原告提起诉讼之日止，原告知晓审批结果已逾两年，故已超过起诉期限。

（3）丁＊国、丁＊芳、占＊丁不符合我区安置政策。首先，因丁＊国本不符合落户政策，为解决其信访问题才作为特殊情况予以特殊照顾的，占＊泉作为户主与村委会签署的协议内容也可以反映仅对丁＊国解决户口问题，但不能享受作为村民的政策且必须遵守有关实施细则，占＊泉也是予以确认的。丁＊国在户口问题解决后，其又得寸进尺提出要根据户口解决其安置问题，严重违背诚信原则。考虑到乡土的实际现状，对集体经济组织成员资格认定，村集体有一定的自治权。只有经过村民会议或村民代表大会表决同意，才可以享受农村集体经济组织成员的待遇。其次，根据《＊＊区关于印发区农村多层住宅安置政策补充意见的通知》（区办〔2003〕76号）第6条第3项规定，居嫁农人员：女方户口不能到男方落户，凭农业户口方所在地土管部门出具本人为户主的家庭未曾批地建房的证明，按政策给予非农户口性质安置。占＊珍在2001年因求学户口迁出，成为居民户口，并于2004年迁回，故对其以非农户口性质安置50平方米。根据《＊＊区关于印发区农村多层住宅安置政策补充意见的通知》（区办〔2003〕76号）第8条规定，“农嫁农人员如何安置”调整为入赘人员如何安置，内容现明确为本区有女无儿的家庭，可准许一名男青年婚后到女方家落户。占＊泉户拆迁时为有儿家庭户，户内有儿子占＊君，故丁＊国不符合该条款规定的入赘人员，《申购表》认定丁＊国无法享受入赘人员安置面积，并无不当。丁＊芳为丁＊国与前妻所育，占＊丁、占＊洋为丁＊国与占＊珍所育，因丁＊国不符合入赘条件，故丁＊芳、占＊丁、占＊洋也无法享受安置面积。

综上，被告基于《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》及相关政策作出案涉审批结果并无不当，原告丁＊国、丁＊芳、占＊丁不符合安置条件，特此请求贵院驳回原告起诉。

被告＊＊街道办答辩称：

（1）本案已逾起诉期限。本案房屋所涉的《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》系2015年9月29日签订的，该协议书记载安置人口为六人，而当时该户内常住人口共有十人；占＊泉作为户代表在协议上签字时写明“本人签字不代表丁＊国、丁＊芳、占＊丁”。该两处事实表明，本案原告丁＊国等人在2015年9月时就已经知道自己并非安置人口的事实，而之后在占＊泉户于2017年1月19日安置时也未包含丁＊国等人。由此可见，无论从何时算起，丁＊国等人现在起诉要求安置已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，也超过了司法解释规定知道行政行为内容起1年的起诉期限。由此可见，原告的起诉已逾起诉期限，应当驳回起诉。

（2）丁＊国、丁＊芳、占＊丁不具有安置资格。丁＊国与占＊珍于2007年6月18日登记结婚，丁＊国系再婚，丁＊芳系丁＊国与前妻的女儿。后丁＊国与占＊珍又生育了占＊丁和占＊洋。2011年11月30日，丁＊芳的户口迁入占＊泉户内；2013年11月7日，丁＊国的户口迁入占＊泉户内。根据《＊＊区农村多层住宅建设实施细则》（＊政办〔2000〕67号）第2条以及《区农村多层住宅安置政策补充意见》（区办〔2003〕76号）第8条“……本区有女无儿的家庭，可准许一名男青年婚后到女方家落户”等规定，占＊泉户家有一儿一女（儿子占＊君、女儿占＊珍），丁＊国不符合落户条件，不能作为安置人口对待。同理，丁＊芳、占＊丁及占＊洋也相应的不具有安置人口资格。另一方面，丁＊国及丁＊芳在落户时对于＊＊区的该政策是完全知晓的。丁＊国和丁＊芳在落户时因为会涉及村集体经济组织利益故需要村民委员会同意。当时占＊泉代表该户与村集体签署《关于非正常户口迁移的协议书》，其中写明落户人员应执行《实施细则》。同时该协议的名称中“非正常户口迁移”的说法，也表明了该迁移本身并非正常的落户行为，不应据此认定丁＊国等人具有相应的安置人口资格。需要指出的是，前述政策具有历史沿革并在＊＊区一直沿用至今，具有现实性和公平性。由此可见，丁＊国及丁＊芳等人不符合＊＊区安置人口政策，不具有安置人口资格。

（3）被告对于村集体上报的材料进行初步审核，并根据相关拆迁安置政策提出意见，交其他职能部门审核的行为符合相关法律法规及政策规定。安置人口的最终审核权在区政府，被告的行为与原告的诉请没有直接的利害关系。

综上所述，原告不符合＊＊区安置人口要求，不能享受安置利益，请求法院驳回原告的诉讼请求。(www.xing528.com)

被告建管中心答辩称：

（1）丁＊国、丁＊芳、占＊丁不是占＊泉户拆迁安置人员。因杭州市＊＊区＊＊街道马湖社区实施整村（成片）拆迁，占＊泉户房屋列入拆迁范围。2015年5月7日，经杭州市国土资源局＊＊分局＊＊管理所调查，该户于1990年12月25日批准建房，审批人口状况为户主占＊泉、妻戴＊＊、儿子占＊君、女儿占＊珍、母亲戴＊英。2015年5月15日，杭州市＊＊区＊＊街道马湖社区居民委员会、杭州市＊＊区人民政府＊＊街道办事处出具《＊＊区集体土地房屋拆迁情况说明表》，载明经调查核实占＊泉户拆迁人口共六人，户主占＊泉、妻戴＊＊、儿子占＊君、儿媳张＊娜、孙女占＊露、女儿占＊珍。2015年9月，经马湖社区集体讨论，＊＊街道及我中心审核，区政府于2015年10月31日批准占＊泉户安置人口为上述六人，安置面积340平方米。2015年9月29日，杭州市＊＊区人民政府＊＊街道办事处征迁安置管理中心与占＊泉户签订了《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》，该协议书第六条约定，占＊泉户可安置人口数合计六人，安置面积340平方米，协议后已安置房屋两套（白鹤苑7－2－201室120户型一套，22－1－502室150户型一套），故原告不是占＊泉户拆迁安置人员。

（2）丁＊国、丁＊芳、占＊丁不具有安置资格，不能享受安置面积。丁＊国与占＊珍于2007年6月18日登记结婚，丁＊国系再婚，2011年5月10日，＊＊街道马湖村村民委员会与丁＊国签订《关于非正常户口迁移的协议书》，协议书第2条约定：乙方户口落户后应遵纪守法，执行甲方《村规民约》和《实施细则》及《计划生育》法律、法规条例规定。2013年11月7日，丁＊国户口从湖南老家迁入占＊泉户内。丁＊芳为丁＊国与前妻的女儿，2011年9月15日，＊＊街道马湖村村民委员会与丁＊芳签订《关于非正常户口迁移的协议书》，协议书第2条约定：乙方户口落户后应遵纪守法，执行甲方《村规民约》和《实施细则》。2011年11月30日，丁＊芳户口从湖南老家迁入占＊泉户内。丁＊国与占＊珍结婚后于2008年1月24日生育占＊丁，户口于2008年2月13日申报在占＊泉户内，2018年5月23日生育占＊洋，户口于2018年6月5日申报在占＊泉户内。占＊珍原为占＊泉户内农业户口，考上杭州综合中等专业学校后户口于2001年9月8日迁出，为居民户口，2004年8月13日其户口又从西湖区留下镇迁入占＊泉户内。占＊珍与丁＊国结婚时为居嫁农人员，故在房屋拆迁时根据《区农村多层住宅安置政策补充意见》（区办〔2003〕76号）第6条第3项“女方户口不能到男方落户，凭农业户口方所在地土管部门出具本人为户主的家庭未曾批地建房的证明，按政策给予非农户口性质的安置”的规定，将占＊珍作为拆迁人口予以安置。房屋拆迁时，丁＊国、丁＊芳、占＊丁户口虽在占＊泉户内，根据《＊＊区农村多层住宅建设实施细则》（＊政办〔2000〕67号）第2条“实施范围内符合农民建房条件的……”规定，均不符合农民批地建房条件，不能作为安置对象享受安置面积。再次，根据《区农村多层住宅安置政策补充意见》（区办〔2003〕76号）第8条“《问答》第8条‘农嫁农人员如何安置’调整为入赘人员如何安置，内容现明确为本区有女无儿的家庭可准许一名男青年婚后到女方家落户”。丁＊国能够享受安置面积的是对应该条款，而占＊泉户是有儿家庭户，儿子为占＊君，故丁＊国无法在占＊泉户享受入赘人员的安置面积，其子女丁＊芳、占＊丁也无法作为拆迁人口享受安置面积。占＊洋在房屋拆迁后出生，为居民户口，根据上述规定，同样不能作为安置对象享受安置面积。

（3）关于法律的适用问题。2000年10月23日，杭州市人民政府召开专题会议，同意＊＊区推行农村多层住宅建设，并形成《关于在＊＊区推行农村多层住宅建设管理问题的专题会议纪要》（府办纪要〔2000〕170号）。2000年12月1日，《关于＊＊区农村多层住宅建设试点工作实施意见给＊＊区的批复》（杭政发〔2000〕253号），同意在＊＊区实施农村多层住宅建设。2000年12月22日，《＊＊区农村多层住宅建设实施细则》（＊政办〔2000〕67号）出台，标志着＊＊区农村多层住宅建设正式实施。为做好农村多层住宅的选购工作，根据《＊＊区农村多层住宅建设实施细则》的精神，制定了《＊＊区农村多层住宅购房办法》（＊政办〔2001〕28号）。根据＊＊区农村多层住宅两年多来的具体实践，为切实做好＊＊区拆迁户回迁安置工作，进一步推进农村多层住宅建设，根据《实施细则》制定了《区农村多层住宅安置政策补充意见》（区办〔2003〕76号）。十多年来，＊＊区拆迁安置人口、安置面积的审核和批准，均按照＊＊区现行安置政策执行。

（4）原告曾于2016年11月28日向＊＊区政府申请行政复议，要求撤销＊＊街道于2016年11月25日作出的信息公开申请答复书的行政行为，根据原告在行政复议申请书中陈述的内容来看，已经知晓占＊丁、丁＊芳、丁＊国不符合安置政策，并提交了《占＊泉户＊＊区农转居拆迁安置房申购表》，＊＊区政府于2017年3月6日作出行政复议决定书，维持＊＊街道作出信息公开答复书的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第40条的规定，原告向法院起诉行政诉讼案件，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，本案的实际情况看，原告起诉已经超过了法定起诉时间，本案已经超过了诉讼时效。

综上，我中心认为，丁＊国、丁＊芳、占＊丁不是占＊泉户拆迁安置人员，不具有安置资格，不能享受安置面积，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，占＊泉户系杭州市＊＊区＊＊街道马湖村村民，该户于1990年12月25日审批宅基地建房，审批户内人口为户主占＊泉、妻戴＊＊、儿子占＊君、女儿占＊珍、母亲戴＊英。2001年9月18日，占＊珍因求学户口迁出，成为居民户口，2004年8月13日迁回。2007年6月18日，占＊珍与丁＊国登记结婚，丁＊国户籍湖南，系再婚，与前妻育有一女丁＊芳。2008年1月24日，丁＊国与占＊珍生育占＊丁，户口于2008年2月13日申报在占＊泉户内。2011年5月10日，＊＊街道马湖村村民委员会与占＊泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定同意丁＊国落户挂靠，但明确落户人员应执行《村规民约》及《实施细则》等规定，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2013年11月7日，丁＊国户籍从湖南投靠迁入占＊泉户内。2011年9月15日，＊＊街道马湖村村民委员会与占＊泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定同意丁＊芳（系丁＊国与前妻所生）落户挂靠，但明确落户人员应执行《村规民约》及《实施细则》，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2011年11月30日，丁＊芳户籍从湖南投靠迁入占＊泉户内。

2015年，马湖社区实施整村（成片）拆迁，该户房屋列入拆迁范围。2015年9月29日，杭州市＊＊区人民政府＊＊街道办事处征迁安置管理中心与占＊泉户签订了《＊＊区集体土地房屋补偿安置协议书》，该协议书第6条约定，占＊泉户可安置人口数合计六人（户主占＊泉、妻戴＊＊、儿子占＊君、儿媳张＊娜、孙女占＊露、女儿占＊珍），安置面积340平方米，并注明可安置人口数和安置面积由建管中心审定。2015年10月30日，建管中心对协议确定的安置人口和面积予以确认，次日，＊＊区政府亦予以确认。

2016年2月25日，占＊泉户填写《占＊泉户＊＊区农转居拆迁安置房申购表》，将在册人口填写为占＊泉、戴＊＊、占＊君、占＊珍、张＊娜、占＊丁、丁＊芳、丁＊国、占＊露、张＊＊十人。同年3月10日，＊＊街道办初审认为符合条件的准购人口为六人，准购面积为340平方米，并将占＊丁、丁＊芳、丁＊国、张＊＊四人的名字划上横线；同年12月28日，建管中心审核同意；次日，＊＊区政府审批同意。

2017年1月19日，经公证处选房公证，占＊泉户获得白马湖小区白鹤苑7－2－201室房屋，面积126.95平方米，已装修入住。2018年5月30日，经公证处选房公证，占＊泉户获得白马湖小区白鹤苑22－1－502室房屋，面积154.66平方米。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第4项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第1款、第2款第4、10项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，占＊泉等四人对＊＊区政府在《占＊泉户＊＊区农转居拆迁安置房申购表》中认定三原告丁＊国、丁＊芳、占＊丁不符合安置条件的审批行为不服，故提起本案诉讼。根据本案查明的事实，该《申购表》的填写、审批系拆迁双方签订补偿安置协议后、正式选房前所进行的协议履行行为，本案《申购表》中最终所确定的准购人口（六人）实际只是对协议约定安置人口（六人）的自然延续，申购的对象即为拆迁安置房，准购人口与安置人口实为同一概念，也就是说，在《申购表》的审批过程中，没有新的意思表示，也没有对协议双方设定新的权利义务。丁＊国、丁＊芳、占＊丁三人的安置资格，在拆迁双方签订安置补偿协议时就已经被排除，在《申购表》中将其名字划掉，只是在重复拆迁补偿安置协议的意思表示而已。在集体土地房屋拆迁过程中，占＊泉户作为一个整体，系协议一方，占＊泉作为户主，其签字效力及于全户，在拆迁双方签订补偿安置协议时，丁＊国、丁＊芳、占＊丁三人即属于该户户内人口，在双方签订的协议中，约定的安置人口（六人）中明确不包含丁＊国、丁＊芳、占＊丁三人，即拆迁双方一致同意该三人不属于安置人口，该意思表示在协议中是明确的、确定的、具有法律效力的，对协议双方均具有拘束力。该协议属于行政协议，若占＊泉、丁＊国、丁＊芳、占＊丁对该协议确定的安置人口有异议，应直接针对该协议的相关内容提出，而不应针对后续的某一履行环节提出。综上，本案被诉的《申购表》审批行为并不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政诉讼受案范围，故占＊泉等四人的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条第1项的规定，裁定如下：

驳回原告占＊泉等四人的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。

审　判　长　　吴宇龙（主审）

人民陪审员　　朱志华

人民陪审员　　李　慧

二○一九年十月十四日

本件与原本核对无异

书　记　员　　汪金枝

附本判决适用的法律依据：

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十九条　有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。