涉案协议有效性及对法律秩序的影响

涉案协议因土地征收而签订，其核心内容是关于购买安置房，协议的甲方名为＊＊村委会，事实上却是＊＊镇政府主导了协议的签订与履行，故该协议应定性为行政协议，而不是民事合同。葛＊＊的诉讼请求系要求＊＊镇政府赔偿损失，其请求的逻辑基础：（1）双方签订了低价购买安置房的协议；（2）该协议是有效的，＊＊镇政府应保障其购房资格；（3）＊＊镇政府未履行协议，构成违约；（4）因无法购买安置房，其丧失了可预期的增值利益；（5）要求赔偿该可预期的利益损失。协议的签订，双方均无异议，故判断涉案协议是否有效势必成为本案诉讼请求能否成立的关键判断。

行政协议效力的判断是目前行政审判中的一个难点，其原因有两点：（1）行政协议在中国还是一个新生事物，2014年《行政诉讼法》修订之前，行政协议并不是一个法定概念，亦不被普遍接受，司法实践更是一片空白，修法仅是迈出了从无到有的第一步，其相关理论和制度的架构才刚刚开始，审判实务亦处于艰难的摸索阶段。（2）行政协议具有行政和契约双重属性，行政协议的效力判断势必会受到这两种属性的影响，而行政行为的无效和民事合同的无效，是两种截然不同的、在各自领域内均已趋于成熟的理论。行政行为的无效是以“重大且明显的违法”来判断，其关注的重点在于行政机关违法的严重性；而民事合同的无效，关注的重点却是当事人意思表示的真实性。两种理论如何整合、取舍，显非易事。就本案而言，从契约的角度看，涉案《安置协议》双方自愿，意思表示真实，形式合法，不损害公共利益，亦很难说违反了强制性规定，总体上看并无太大不妥；但从行政的角度来看，该协议存在“重大且明显的违法”。笔者认为，行政协议是以契约形式出现的行政行为，契约只是一种灵活的变通手段，其目的仍在于更好地服务于行政，行政性仍为行政协议的本质属性。行政协议无效的认定应以无效行政行为理论为主导，必要时亦可参照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）相关规定。据此，涉案协议应认定为无效，具体理由如下：

（一）涉案协议明显违反了征地补偿安置制度

本案中，被征土地均为承包地，不涉及宅基地，也就是说不存在房屋拆迁的问题，葛＊＊户的房屋居住至今，不因本次征地受到任何影响。根据《土地管理法》第47条、第48条、《物权法》第42条的规定，征收集体土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗等的补偿费，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。据此，承包地的征地补偿方式、补偿范围法律均已明确规定，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿安置具体措施的直接依据。本案中，葛＊＊户已经获得了补偿安置方案所确定的各项权益，房屋安置依法只能是针对房屋拆迁的一种补偿方式，＊＊镇政府是行政机关，履行法定职责既是其权力又是其义务，不同于民事主体，其对于征收补偿安置事项并没有完全的处分权，一举一动都应当在法律法规和补偿安置方案所限定的范围内，其与葛＊＊户签订《安置协议》，以房屋安置的方式对承包地进行补偿，显然没有任何的法律依据。而且涉案征地项目的补偿安置方案在当地亦已公告，当地群众对本次和历次征地的补偿方式和补偿标准均心知肚明，所以，涉案《安置协议》的违法性对当地普通群众来说，更加是一目了然的。

（二）涉案协议的危害后果严重

首先，该协议导致了严重的不公。涉案征地共涉及农户90余户，早期签约的60户只享受了正常的土地补偿安置待遇，而后期签约的约30户还额外签订了与本案类似的《安置协议》，这是明显的差别性、歧视性对待。若认可了该协议的效力，其余60户农户如何处置？其他的广大被征地农户如何处置？(www.xing528.com)

其次，该协议将助长更多的不合理要求。该协议的签订背景，是少数人对本次征地不满提出了额外要求，当地政府为了息事宁人尽快推进征地工作，便突破法律底线，签订了协议。所谓的“住房实际困难”纯属借口，萧山当地农民基本都是三四百平方米的独幢住宅，何来住房困难？基层政府虽然出发点也是为了工作，却完全违背了法治、损害了公平正义，纵容“会哭的孩子有奶吃”，实质上是饮鸩止渴，助长不正之风，鼓励人们在征地中提出更多的不合理要求。

最后，该协议严重损害了法律的严肃性，扰乱了征地补偿制度的法律秩序。《土地管理法》等法律法规确立的征地补偿安置制度在我国实施多年，确立了稳定的法律预期，在城市化快速推进的同时也充分保障了失地农民的基本权益。但涉案协议根本性地破坏了这一稳定秩序，若通过司法程序正式认可了该协议的效力，征地补偿安置制度将岌岌可危。

（三）镇政府的行为应如何惩戒

本案审理过程中，有一种观点认为，＊＊镇政府先签订协议允诺好处让葛＊＊户顺利交出土地，然后以协议无效为由拒不履约，法院若确认协议无效，就是对欺骗行为的纵容，政府必须讲诚信，所以本案应当认定涉案协议有效，判决＊＊镇政府承担违约责任。该意见强调了政府诚信的重要性，具有一定的合理性，但混淆了违法责任与违约责任，以违约责任代替违法责任，结论有失偏颇。＊＊镇政府确实应该为其不法行为承担责任，但不应以牺牲法治为代价。涉案协议明显重大违法，若以司法判决认可其效力，意味着司法对严重违法行为的纵容，是更为严重的违法，为维护政府信用而严重损害法律秩序和司法权威，实属因小失大。所以，在行政协议效力判断的问题上，当行政机关违法的程度达到“重大且明显”时，合法性原则应高于诚实信用原则，确认行政协议无效；当行政机关的违法程度尚未达到“重大且明显”的，只是可撤销违法、轻微违法甚至是瑕疵时，诚实信用原则应高于合法性原则，此类较轻的违法并不能直接导致行政协议无效。

＊＊镇政府行为的失当性，不诚信只是表象，其实质在于失职和滥权。当部分被征地人无正当理由拒不交地时，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，当地政府未依法实施强制手段，此为失职。＊＊镇政府迁就部分人的无理要求，任意突破法定征地补偿安置政策，此为滥权。涉案协议虽被司法确认无效，未产生严重后果，但相关行政机关的严重违法行为客观存在，应由其上级机关或监察机关追究相关责任人的党纪政纪责任。