果敢：法官变律师行政诉讼20年！

虽然为了维护社会的基本秩序和法律的确定性，我们必须强调行政行为的公定力，但从法治行政和维护行政相对人合法权益的角度看，再考虑到我国行政权力的运行状况和行政执法水平的现状，若不论行政行为的违法性有多么严重，行政相对人及其他有一定利害关系者只要不申请行政复议或提起行政诉讼，便无法对抗行政行为这种事实上的效力，无疑是极不合理的。此时，作为一种补救方法的无效行政行为理论即可发挥其巨大威力，当行政行为的违法性重大且明显时，即丧失公定力，在民事诉讼中可直接排除。这样做，对于权利的及时救济、司法资源的高效利用、行政法治水平的提高以及司法权威的树立均大有裨益。尤其重要的是，在民事诉讼中运用无效行政行为理论，排除公文书证的合法性，否定其证明力，可以使案件所涉的各类社会纠纷在一次诉讼中得到彻底高效的解决，真正做到案结事了，是司法解决社会纠纷的高效武器。故在民事诉讼中要敢于、善于运用公文书证合法性排除规则，该出手时就出手。下面亦以个案来解读这一运用方法。

根据杭州市中级人民法院（2006）杭民二初字第224号民事判决、杭州市中级人民法院（2006）杭行初字第20号行政判决和浙江省高级人民法院（2007）浙行终字第1号行政判决，案情归纳如下：

2003年11月，李迅在天和证券经纪有限公司（以下简称天和证券）体育场路营业部开立资金账户，2005年下半年，天和证券体育场路营业部原经理张宁违规经营问题暴露，造成巨额损失，为化解社会风险，杭州市人民政府和中国证券监督管理委员会浙江监管局（以下简称浙江证监局）督促天和证券先行支付个人债权，因当时张宁违规经营事实尚未被全面掌握，张宁应承担的责任难以认定，天和证券决定以为张宁垫付款的形式先行支付个人债权，遂于2006年1月23日开设了处置个人债权专用账户，筹措了部分自有资金，划至各债权人账户以了结天和证券与个人债权人间的债权债务。李迅出具承诺一份，同意剔除已收利息，归还其资金63.8221万元，由此了结其与张宁的债权债务。该63.8221万元于2006年1月27日从天和证券处置个人债权专用账户转入李迅资金账户，李迅于同日支取了上述款项。2006年7月27日，李迅以要求天和证券返还未归还的投资款及国债为由，向杭州市中级人民法院提起民事诉讼。同年9月14日，杭州市人民政府下设的企业上市工作领导小组办公室（以下简称杭州市人民政府上市办）和浙江证监局共同出具了《关于天和证券偿付个人债权的情况说明》（以下简称《说明》），该《说明》的主要内容为：天和证券以为张宁垫付款的形式先行支付个人债权，在与债权人的相关资金操作中均以张宁名义进行，但实质是公司行为，使用的是公司资金，并记入公司财务账。因此，两机关认为债权人承诺结清债权债务关系的主体是天和证券公司。该《说明》由天和证券作为民事案件的证据提交法院。(www.xing528.com)

该案中，杭州市人民政府上市办和浙江证监局共同出具的《说明》应如何定性，是否可提起行政诉讼，出现了多种意见，^[17]最终两级法院认定该《说明》不属于具体行政行为，不可诉。该《说明》在民事判决中亦被采信。笔者认为，首先，该《说明》在证据种类上，可将其归为非要式的公文书证。因为该《说明》的作出主体显然是两个国家机关，其在诉讼中显然具有书证的形式与功能；其次，该《说明》属于具体行政行为，具有可诉性。因其作出主体具有企业上市和证券监管的相应行政职权，其所作《说明》认定“债权人承诺结清债权债务关系的主体是天和证券公司”，有明确的意思表示，确认了相应的权利义务关系，对李迅产生了相应的法律后果；最后，该《说明》是一个无（越）权行政行为，属于无效行政行为，具有“明显且重大”的瑕疵。因为《说明》的作出主体是两个行政机关，其行使的也只能是行政权，行政权的本质是根据法律的授权对社会事务进行监管并提供公共服务的权力（义务）。而本案中，两行政机关在《说明》中认定的“债权人承诺结清债权债务关系的主体是天和证券公司”，是对民事债权债务纠纷中实体民事权利义务的判断，根据宪法对国家权力的划分，该判断在实质上应属于行使国家审判权，应专属于人民法院，故两行政机关作出《说明》的行为在实质上并不是行使行政权，而是行使了专属于人民法院的国家审判权，构成无（越）权行政行为，自始无效，当然无效，确定无效，不具有公定力，在本案民事诉讼中应直接予以排除，然后根据其他有效证据，查明事实，认定本案债权人承诺结清债权债务关系的主体究竟是天和证券公司，还是张宁。