滥诉识别：行为动机与个案甄别

“滥诉”是一个内涵不确定、外延不周延的俗称，因此寻求滥诉的构成是一件较为困难的事情，笔者结合行政诉讼实际，尝试提出识别行政滥诉的具体标准。当然，构成行政滥诉的前提是有行使行政诉权的行为，无诉权行使则无滥诉。行政诉权行使的主要形式有行政起诉、行政上诉以及提起行政诉讼再审申请。行政诉讼申诉、涉行政诉讼的信访都不属于行使诉权的行为，但这些“诉外”行为有助于判断当事人的诉讼动机，为滥诉的识别提供参考。

1.主观上存在滥诉的故意

行政滥诉涉及诉权这一重大的权利，对之认定需要主要因素的限定。进一步而言，若通过当事人的行为能够确定存在滥诉的故意，则可以直接认定为滥诉，这种情况较为少见。更多的情况是，当事人虽无明确的滥诉意思表示，但当事人的诉权行使缺乏实质正当性，违反行政诉权的本旨或者超越诉权行使的正当界限。常见的表现有如下三点。

一是行为人过于频繁地提起行政诉讼，诉讼量较大。这是实践中最为常见，也最亟需规制的滥诉。对诉讼量的认定需要注意的是：（1）时间上综合认定，不以审判年度为分割。审判年度更多是司法行政管理上便利，对于行政滥诉的认定则不必拘泥于审判年度。（2）案件之间的有机联系。行为人为制造大量的诉讼，有可能通过策略性的安排规避一事不再理原则，因此在统计行政滥诉数量时应考虑到行政诉讼之间的有机联系。如在马守英案中，马守英于2009年11月5日向杭州市拱墅区人民法院提起拆迁裁决诉讼。该案中，马守英丈夫沈本好作为第三人参加诉讼，一审法院判决驳回诉请，二审予以维持。2010年1月，沈本好又向拱墅法院起诉拆迁许可证，马守英作为第三人参加诉讼，法院以超过起诉期限为由驳回起诉。

二是“狮子大开口”或诉求极端。对于“狮子大开口”或诉求极端，仅将行政诉讼作为逼迫行政机关就范的手段的诉讼不具有正当性。(www.xing528.com)

三是缺乏真实的诉的利益。“无利益即无诉权”这是诉讼法的基本原理。诉的利益指对权利给予司法保护之必要，即原告所助长的实体权利和法律关系面临危险和不安时，判决可除去危险和不安。^[5]因此诉的利益是受理案件的前提和先决条件，也是判断有无滥诉的重要依据。诉的利益也必须是真实的，对于行为人与被诉行政行为无诉的利益而又反复提起行政诉讼的，法律无保护的需要。如对于因举报、投诉等产生的“公益诉讼”“垃圾诉讼”等缺乏真实的诉的利益的起诉，以及行为人就该类行政行为反复提起的行政诉讼，应属于滥诉。

2.客观上诉权的行使具有侵害性

之所以需要对滥诉进行规制，是因为行政滥诉具有侵害性。相对于民事诉讼中的滥诉，行政滥诉没有直观的被侵害人和被侵害利益。行政滥诉的侵害性主要表现为对行政诉权公共属性的侵蚀，对正常行政审判秩序的破坏，对行政机关行政效率的减损，对有限司法资源的浪费。这在本文的第三部分“滥诉化解的理论证成”有更详细的论述。

当然，行政滥诉的识别贯穿着诉权的保护与限制，因此如何确保行政滥诉认定的“不枉不纵”，除了参考上述滥诉的构成要件外，尚需要综合考虑行政滥诉化解的理论基础，在原则与具体标准间来回穿梭，同时还需经过严格的程序，并及时听取行政诉讼审判人员的意见。需注意的是滥诉的认定是动态的，需要进行个案甄别，行为人被判定为滥诉只是触发立案受理环节的关注，并不意味着其所提起的其他行政诉讼均不受理，滥诉认定也不针对所有提起行政诉讼的当事人。