完善行政审判司法建议制度

作为人民法院对行政诉讼这一社会管理矫正机制的创新，理想形态的行政审判司法建议，必定是法、理、情高度统一的优质司法建议，但真实形态的司法建议却良莠不齐，这就意味着行政审判司法建议需要再创新。司法建议长久的生命力和最终的实效性完全取决于其质量，而形成优质司法建议只能依靠健全的制度和科学的管理。提高行政审判司法建议的质量，充分发挥行政审判司法建议在社会管理创新方面的优势，可从以下几方面入手：

1.中级人民法院主导。对应于行政审判中的两审终审制，行政审判司法建议亦应确立二审法院的主导地位，由于绝大多数一审行政案件在基层人民法院，故二审法院主导在很大意义上就是中级人民法院主导。另外，行政审判司法建议由中级人民法院主导，是目前行政审判现状下的较好选择。以杭州法院来说，杭州市中级人民法院辖下13个基层人民法院，存在一个普遍性问题，即行政审判人员流动频繁，行政审判业务能力难以保持；而且基层人民法院行政案件数量毕竟有限，基层行政庭往往将办案的主要精力集中在其他民事或刑事案件上，行政审判只是他们的“副业”。而杭州市中级人民法院行政审判人员则相对稳定，行政审判业务能力沉积较多；更为重要的是，杭州市中级人民法院行政庭专门办理行政一审、二审案件，心无旁骛，日积月累，业务总会更熟悉，视野总会更宽广。中级人民法院主导下的行政审判司法建议质量应该会更有保障，社会管理创新的优势亦可以更加显现。但是，中级人民法院主导并不等于中级人民法院包揽，基层人民法院法官的积极性和创造性同样是优质司法建议的重要源泉。中级人民法院主导的具体内涵包括：（1）基层人民法院在案件审理中认为需要发出司法建议的，应拟出《司法建议书稿》，但并不立即发出。（2）若该案上诉，则将《司法建议书稿》装订入卷一并移送，由中级人民法院最终决定是否发出和以什么内容发出。中级人民法院采纳基层人民法院意见的，司法建议由基层人民法院发出；中级人民法院认为无需发出司法建议或以新的意见自行发出司法建议的，应告知基层人民法院。（3）若该案未上诉，基层人民法院应将《司法建议书稿》报中级人民法院核稿后，方可发出。非诉行政执行审查案件中发出司法建议，照此办理。（4）基层人民法院发出司法建议后，均应将《司法建议书稿》原件两份报中级人民法院行政庭备案。（5）基层人民法院收到行政机关对司法建议的反馈后，原件存档，同时将复印件及时报中级人民法院行政庭备案。

2.科学建议。顾名思义，既然是司法建议，就应当有具体的建议，不能止步和满足于提出问题；而且建议必须是可具体操作的，原则、笼统、不具有操作性的建议等同于没有建议。提出司法建议的形式可以多种多样，重点是要紧紧围绕行政审判工作中暴露出的行政机关问题或法院执法当中存在的困难，提出富有建设性的意见和建议。^[8]基于将行政审判司法建议定位于对行政诉讼制度的补充和提升，行政审判司法建议的适用范围可概括为：（1）《行政诉讼法》（1990年）第65条第3款第3项规定的情形；（2）《民事诉讼法》（2007年）第103条第2款规定的情形；（3）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第59条第3项规定的情形；（4）《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第1条规定的情形；（5）个案中存在的问题，既不足以导致败诉，又不适宜在裁判文书中直接表述的；（6）同类案件中存在共性问题的；（7）败诉案件原因分析的；（8）案件审理中发现非本案审查范围合法性问题的；（9）案件审理中发现行政机关的规章制度、习惯做法存在重大缺陷，需要预警的；（10）案件审结后，提出相关制度缺陷弥补意见的；（11）其他需要发挥司法能动性提出司法建议的情形。

3.逐步公开。司法建议不受关注的一个重要原因就是其公开程度严重不足，尽管司法建议的公开程度、公开方式、公开范围都是需要逐步探索的，但目前基本处于“暗箱操作”的司法建议是不可能大有作为的。为营造氛围、打开局面，司法建议的公开工作应逐步展开：（1）在法院系统内公开。参照上海市高级人民法院的做法，在法院管理系统内逐步建立司法建议信息库，^[9]按年度将每份司法建议的内容、拟稿人、反馈信息等及时准确地输入信息库，为法院工作人员查询司法建议信息提供便利，也为归纳、清理、总结司法建议工作提供便利。（2）有选择地通过媒体向社会大众公开。司法建议大多是为改进工作发出的，改进工作归根结底是为了更好地服务于人民，而人民却对司法建议一无所知，这是不正常的。社会公众的积极参与，是推动司法建议工作良性发展的根本动力，而参与的前提，就是要让人民群众逐步了解并支持人民法院的司法建议工作。（3）逐步实现向行政相对人公开。虽然超越个案是司法建议的一个特点，但司法建议毕竟缘起于个案，通常都与个案有着密切的联系，个案当事人对于与其案件相关的司法建议应享有知情权。更为重要的是，司法建议对当事人公开，应属于阳光司法必不可少的组成部分。目前行政审判中的普遍做法是，裁判文书对各方当事人公开，而司法建议却只向行政机关发送或抄送，对行政相对人则一律保密。正是这一做法给那些以司法建议代替败诉判决的“越位”行为留下了可乘之机。司法建议向行政相对人公开，既有利于提高司法建议的质量，又有利于促进行政机关的依法行政。

4.纳入考核。写出一份优秀裁判文书很难，写出一份优秀司法建议更难。裁判文书的基础在于全案的证据和相关的法律，吃透了二者，优秀裁判文书就有了保障；而优秀司法建议却需要在个案中敏锐地发现问题，经深入思考、调查研究后超越个案分析问题，然后提出合理可行的建议以解决问题，这是一个更加艰难的过程。然而年终考核中，司法建议却被完全忽略，眼睁睁看着自己的智慧与汗水付诸东流，些微的失落恐怕亦是人之常情吧。为了充分调动法官的积极性，司法建议应该纳入审判工作量考核。

5.列入统计。司法统计工作是人民法院的一项重要基础性工作，是人民法院掌握审判工作情况、评估审判运行态势、总结审判工作经验的重要依据，也是人民法院实现科学决策、科学管理的重要手段。但在目前的司法统计中，并没有关于司法建议的任何内容，司法建议在人民法院的整体地位由此可见一斑。为了充分发挥司法建议的强大功能，建立司法建议的长效机制，将其列入司法统计势在必行。鉴于司法统计工作具有全局性，在法院系统尚未正式将司法建议作为一项统计内容时，可考虑先在行政审判范围内进行试点，积累经验，待时机成熟后再行推广。

6.评优推广。优秀裁判文书可以评优得奖、另编成册，其推广示范价值自然实现；而优秀司法建议却基本上是一次性消耗品，发出后就只能沉睡在档案里，有的甚至被随意塞在证物袋里，几乎没有重见天日的机会。随着时间的推移，司法建议最终的命运很可能是被完全遗忘，他人日后遇到同类问题时还要重复劳动、再发建议，倘若后发司法建议与前发完全不同，发送对象又拿来当面质疑，人民法院何以应对？可见，司法建议的推广工作已是刻不容缓。参照裁判文书的年度评优先例，可在评选优秀裁判文书的同时，评选出若干数量的优秀司法建议，既有利于其推广，同时又是司法建议公开宣传的一种有效方式。^[10]

7.收回机制。即使百倍的调查研究，千倍的深思熟虑，万倍的小心谨慎，仍然不能保证发出的每一份司法建议都是绝对正确的。尤其对于那些在反馈中提出不同意见的司法建议，应深入调查，充分沟通，明辨是非。理由不成立的，应再次发出司法建议，督促其落实；理由成立，司法建议确实无法落实的，应建立司法建议的收回机制。

8.反馈－落实机制。司法建议不同于裁判文书，并不具有直接的司法强制执行力，只是力求通过摆事实、明法律、讲道理而形成说服力。但正如优秀裁判文书也可能需要强制执行一样，有说服力的司法建议的落实同样不能完全依赖发送对象的自觉自愿。这就产生了一个问题，无强制执行能力的人民法院如何保障司法建议的落实呢？解决这个问题需要打破惯性思维，虽然司法建议是人民法院发出的，但司法建议的落实并不仅仅是人民法院的责任，尤其是行政审判司法建议。一方面，行政审判司法建议的发送对象是特定的，即各类行政机关，行政机关与人民法院职责虽有不同，但均为人民代表大会制度下产生的国家机关，行政机关尤其是各级人民政府，有义务依法行政，有责任积极改进其各项工作，对于人民法院发出的司法建议，同样有责任积极反馈落实。以杭州为例，杭州市人民政府应成为保障行政审判司法建议反馈落实的第一责任人，应对司法建议的反馈、落实率提出要求，制定专门的司法建议反馈落实评议考核办法，并在行政－司法联席会议中专题交流司法建议的反馈落实情况。为了更好地促进行政审判司法建议工作的开展，充分发挥行政审判司法建议在社会管理创新方面的优势，可以考虑市级人民政府与中级人民法院普遍联合制定司法建议的相关规定，行政司法联合互动、形成合力，全面而深入地推进法治行政的进程。另一方面，行政审判司法建议反馈率低的原因是多方面的，其中司法建议本身质量不高、规范性不强也是一个重要因素。片面追求司法建议反馈率甚至将反馈率视为司法建议工作好坏唯一标准的做法既无必要也无可能。更为重要的是人民法院如何通过高水准司法建议的规范化发布，真正说服行政机关自觉落实司法建议的内容。^[11]

【注释】

[1]本文发表于《人民司法·应用》2012年第7期。(www.xing528.com)

[2]参见谭兵：“论人民法院的司法建议权”，载《现代法学》1986年第1期。

[3]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第304页。

[4]参见刘思萱：“论功能变迁中的司法建议——中国特色司法制度的个案剖析”，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究》（上册），人民法院出版社2011年版。

[5]参见黄学贤、丁钰：“行政审判中司法建议制度的几个基本问题”，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。

[6]参见江必新：“拓宽行政审判职能　推进社会管理创新：行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载《法律适用》2011年第3期。

[7]参见江必新：“能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会”，载《人民司法》2010年第1期。

[8]参见江必新：“拓宽行政审判职能　推进社会管理创新：行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载《法律适用》2011年第3期。

[9]参见刘金妫：“司法建议工作的实证分析与完善”，载《中国审判》2010年第10期。

[10]该做法已被宁波市中级人民法院试行，不过并未纳入优秀裁判文书评选，而是由行政庭单独评选。另外，最高人民法院亦组织开展了第一届全国法院优秀司法建议评选活动。

[11]参见章志远：“我国行政诉讼司法建议制度之研究”，载《法商研究》2011年第2期。