行政审判司法建议存在制度性不足

对杭州两级法院3年来发出的51份司法建议的细致解读，可发现其在功能定位、制度架构、效果落实等方面尚存在不足。

1.定位不准。如前所述，行政审判司法建议是人民法院能动司法的结晶，是人民法院对行政诉讼这一社会管理矫正机制的创新，应将其定位于对行政诉讼制度的补充和提升。但各法院各行其道：有的司法建议内容完全可以在判决书中予以指正，有的司法建议相当于普法教育，甚至有极个别司法建议存在“越位”现象，即对于那些本应判决行政机关败诉的案件，却“退而求其次”，仅发出司法建议，在裁判文书中避而不谈被诉行为的违法性。能动司法是在适用法律过程中的能动，不是突破法律，也不是随意盲目司法；能动司法需要高度重视司法自律和自限，必须确保在法制的轨道上进行，必须遵循司法工作的客观规律，坚持司法的基本特征，恪守人民法院的权力分工和职责范围，要做到坚持底线、进退有度。^[7]

2.管理不力。具体表现为：（1）质量不高。有的司法建议脱离实际可操作性不强，有的司法建议面面俱到针对性不强，不同法院司法建议对同一问题的观点缺乏统一性。（2）退出无门。行政诉讼实行两审终审制和再审制，一审判错了二审可以改过来，二审判错了再审可以改过来；司法建议却是一发定终身，一旦发出，不论对错，均没有回旋的余地。（3）关注不够。司法建议的公开程度极低，除发出法院、发送对象和抄送机关外，涉案当事人及社会公众几乎一无所知，其影响力亦可想而知。（4）杂乱无章。司法建议及相应反馈的登记、汇总制度不健全，司法建议的收集主要依靠承办法官的记忆力，本文所载历年数据，并不能保证百分之百精确。（5）考核无功。年度工作量考核中，司法建议无足轻重，不利于调动法官的积极性。（6）统计无名。人民法院的各项数据均会纳入司法统计，唯独对司法建议不理不睬，大大降低了司法建议在法院工作中的地位，不利于充分发挥司法建议的强大功能。（7）推广无方。优质司法建议发出后，再无人问津，只能长久地沉睡在档案里，完全埋没了其示范与推广价值。 (https://www.xing528.com)

3.反馈不够。51份司法建议中，近一半的司法建议石沉大海，即便是提出不同意见，也要好过一言不发。没有反馈，就没有沟通；没有反馈，就没有互动。

4.落实不明。司法建议是柔性的，本身没有强制约束力，司法建议的实际效果完全取决于发送对象的自愿落实。没有反馈与提出不同意见的司法建议，自不必对其落实报以希望；即便有反馈并表示愿意采纳的司法建议，其内容到底有无落实，也没有十分把握。