在结构功能主义视角下，一个运行良好的制度应是“一个整体的、均衡的、自我调解和相互支持的系统，结构内的各部分都对整体发挥作用；同时，通过不断分化与整合，维持整体的动态的均衡秩序”。[11]具体到行政诉讼，其“以事实为依据，以法律为准绳”的审理原则也形成了行政诉讼制度的基本结构支点：事实认定与法律适用。尽管事实与法律并非绝对的并列关系，“流转于事实与规范之间”的法解释方法使得“法”成为事实认定的必要前提，[12]法官所认定的事实并非纯粹的客观事实而是法律要件事实；而规范本身的政策判断与价值衡量，对客观事实亦会产生强烈的引导和塑造。但是，“寻找认定事实的法律”与“适用法律认定事实”之间仍然存在着质的不同，规范性文件审查属于确定规则的一部分，而行政行为审查却是适用规则的一部分。就作用对象而言，行政行为是针对特定相对人的范围封闭的行为，[13]而规范性文件的作用对象则是开放的、不特定的；就效力而言，行政行为基本上是一次性的，而规范性文件则是可反复适用的；就性质而言，在“依法行政”的原则指引下，行政行为本质上是一种规范的具体化，是将抽象的法规范最终转化为具体的个案，[14]作用于具体相对人，而规范性文件虽然也是为了执行和细化上位法规范，但其具体化过程仍是在法规范体系内运行，不具有直接性与终局性。
基于规范性文件与行政行为质的不同，对二者进行司法审查时亦应当有针对性地设计不同的司法审查制度，包括管辖、程序、标准等，并发挥不同设计之间的比较制度优势，以实现行政诉讼制度的整体功能。美国司法审查制度正是按这一原则设计和运作的，例如，作为美国专门规定司法审查的成文法，《行政命令审查法》（Administrative Orders Review Act）对一些重要行政部门的行政命令进行司法审查作了规定，根据这些规定，由上诉法院对这些部门的行政命令进行审查。[15]正如皮尔斯教授所言，良好的司法审查体系将会让地方法院审查所有数量众多的行政行为，也就是行政机关每年对数以千计的裁决案件进行裁决时作出的命令，而地区法院所处理的行为中具体的事实往往比法律和政策裁决更具主导地位；良好的司法审查体系同样会由巡回法院审查所有可能引发重要的法律或者政策问题的行政行为，所有行政机关的立法性规则都能满足这些标准，而巡回法院也很适合于审查此类行为，因为相比解决裁决性事实的命令，规则更适合由巡回法院审查。法律对审查管辖权的配置能够合理对应巡回法院与地区法院间的比较优势。[16](www.xing528.com)
而我国现行规范性文件审查体系未区分规范性文件与行政行为质的不同，未凸显规范性文件审查框架的根本支点：规范性文件的“法源”性质——凡是与法律、法规和规章不相抵触的行政规范性文件，应当成为法的组成部分——具有实质意义的法。[17]不同于行政行为，规范性文件为行政机关提供社会管理的依据，包含着多样化的政策考量，而这种“法源”性也会随规范性文件效力层级的提升而增强。从司法体制的一般原理出发，顶层程序着重关照制定政策和服务于公共目的方面的功能，而基层程序则重在直接解决纠纷和服务于私人目的，[18]正是这种比较优势要求将着眼于个案正义的事实问题与着眼于政策规则的法律问题管辖权相分离，前者应当主要交由下级法院审理，后者则应更多由上级法院审理。而我国现阶段规范性文件审查在管辖权配置中忽视了上述要求，试图在既有的行政行为审查框架内以“附带审查”方式实现对规范性文件的审查，直接导致了当下规范性文件司法审查的管辖困境。
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