规范性文件审查的管辖困境与解决方案

吴宇龙　胡若溟

论文提要：2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》赋予人民法院对规章以下行政立法行为的司法审查权，但实施以来，效果不甚理想，主要是制度设计不完善的问题，尤其是司法审查的管辖权配置存在着结构性矛盾，具体表现为“管辖权地域范围与规范性文件空间效力范围不匹配”“管辖权的行使不具有唯一性和排他性”“管辖权分配与司法能力不匹配”“管辖权分配与两审终审制不匹配”等四个方面。在“结构功能主义”的视角下，上述管辖困境的根源在于现行的规范性文件审查管辖权体系忽视了规范性文件具有的“法源”特性，将规范性文件审查与行政行为审查捆绑，最终导致司法体制内各要素之间的不协调。从整体论与系统论出发，以构建和谐合理的审查体系为目的，应通过程序上的“中止分离”、管辖上的“三级分流”、效力上的“一审终局”等方式，最终解决上述问题，形成权威、高效的规范性文件审查体系，以实现其从根本上减少违法行政行为的立法初衷。

主要创新点：

1.将视角集中于司法管辖权。目前，许多学者及实务工作者已经就规范性文件审查的审查技术与审查方式做了细致周密的研究，本文试图从司法管辖权与规范性文件审查这一基础关系出发，探寻实践中影响规范性文件审查制度功能发挥的制度性原因，并尝试提出初步解决方案。

2.主张打破规范性文件审查与行政行为审查的捆绑，将两种审查相对分离。一旦启动了规范性文件审查程序，行政行为的审查即应中止，等待规范性文件审 查的结果；同时，将行政诉讼一审管辖权与规范性文件的审查管辖权彻底分离。(www.xing528.com)

3.主张建立与规范性文件效力范围相匹配的“三级分流”管辖权配置机制。基层人民法院不再分配规范性文件审查管辖权，中级人民法院管辖设区的市级及以下政府及其部门制定的规范性文件审查，高级人民法院管辖省级政府及其部门制定的规范性文件审查，最高人民法院管辖国务院部门制定的规范性文件审查。

4.主张确立规范性文件审查的“一审终局”效力。从有利于规则稳定性、司法权威性、化解纠纷等三方面出发，采用“一审终局”的效力规则更能充分发挥规范性文件审查的功能，实现立法目的。

2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第53条和第64条正式赋予人民法院对规章以下行政立法行为的司法审查权，这是我国行政诉讼制度的重大突破，也是我国法治进程的标志性事件。然而，该法实施一年中，该制度的设立初衷——“从根本上减少违法行政行为”，^[2]并未得到明显体现。正如姜明安教授所言，这项制度运行一年来的实际效果并不太理想。其中既有制度设计不完善的问题，也有制度实施者努力不够的问题。^[3]笔者作为从事一线行政审判工作10年以上的法官，亦深有同感，尤其感到现行规范性文件司法审查体系不仅不利于该制度应有功能的实现，反而有意无意地淡化了该制度的突破性，基本上仍然维持在《行政诉讼法》修改前的状态，长此以往，该制度将有沦为空转的危险。本文尝试以结构功能主义为视角，揭示现行体系在管辖权配置方面的结构性矛盾，并提出相应改善建议，以期对我国行政规范性文件司法审查制度的成型和完善提供一些可资参考的思路。