规范性文件审查与行政行为审查，最核心的区别就在于审查标的不同。规范性文件审查的审查标的是规范性文件的合法性，而行政行为审查的审查标的却是被诉行政行为的合法性，规范性文件属于抽象行政行为，被诉行政行为则主要还是以前所称的具体行政行为（当然也包括了不作为及新法中增加的行政协议），二者因此有了质的不同，规范性文件审查正是在这一意义上获得了独立性。《行政诉讼法》修改之前，整个行政诉讼制度都是建立在对被诉（具体）行政行为合法性审查之上，即便在修改后，确立行政行为合法性审查原则的第6条仍牢牢地矗立在新法总则之中，第13条第2项仍然将“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”明确排除在行政诉讼受案范围之外。但是，《行政诉讼法》毕竟还是修改了，新增了第53条和第64条的规定，尽管只是前进了一小步，却是带来质变的一小步。
《行政诉讼法》第13条第2项中规定的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”与第53条规定的规范性文件，二者表述虽有不同，却并无实质区别，均指向抽象行政行为中等级比较低（规章以下）的那一部分，规范性文件是一个更包容、更简练的表述方式。那么，问题来了：既然第53条将规范性文件纳入了司法审查的范围，第13条第2项却又将与其高度近似的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”排除在行政诉讼受案范围之外，二者矛盾吗？笔者认为，二者并不矛盾。第13条第2项只是将“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”排除在直接针对其提起行政诉讼的受案范围之外，而第53条却是为间接受理对规范性文件的审查请求打开了一扇窗，二者是门和窗的关系，即门还关着，窗却打开了。正是因为有了第53条的规定，使第13条第2项中规定的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”与该条中规定的其他事项（如国防、外交等国家行为；最终裁决行为等）有了本质的区别：其他事项属于绝对的不受理事项，不论是直接还是间接；而“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”却成为有条件的、间接的受理事项，其受理条件为第53条对规范性文件审查请求权的各项限制。正是在这个意义上，可以将第53条理解为第13条第2项的特殊规定，第53条的实质并不是抬高了门槛，反而是降低了第13条第2项的门槛。(www.xing528.com)
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