中国体育改革中政府与市场的角色

1.逐步、分阶段地实现市场在体育领域资源配置中处于决定性地位

亚当·斯密的经典名言是：“凭借看不见的手，那些在完全竞争的经济中追求自身利益的人能最有效地促进公共利益。”这也就是说市场在资源配置中是最具效率的。党的十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用。对于市场作用的提法已经由过去的“基础性”升华为“决定性”，事实上这是一个认识理念上质的转变，也是新时代的开端。新时代的体育全面深化改革首要的任务就是要逐步摆脱以往政府大包大揽的体育发展模式，让市场真正发挥作用，体育领域所有要素的市场流动、交换、交易都应该逐渐由市场这只“看不见的手”来决定，政府作为“看得见的手”要逐步地退出对市场运行的具体干预。如高水平竞技体育运动员的培养、大型体育赛事的举办、大型场馆设施的建设、运营和管理，哪怕是政府对公共体育服务的供给也应该尽可能地利用市场力量，通过政府购买服务的方式来实现，诸多的体育事业领域都可以让市场来发挥作用。体育事业的各个领域要向市场全面地开放，打破以往政府包办、市场力量难以进入的局面。

当然，在高水平竞技体育方面，为国争光是体育所承载的重要任务，这是无法否认的事实，也是我国体育的一大功能。对于世界其他国家包括英国、美国、日本等国家而言，通过高水平竞技体育提升国家影响力和形象也是必要的任务。那么国际大赛如奥运会中的一些冷门的、不好市场化或者市场力量不愿进入的项目，政府可以考虑进行扶持和干预。但是那些容易市场化、具有很好市场基础的项目应该要让市场来发挥作用。特别是在体育产业领域，如职业体育领域，政府应该完全退出干预模式，让市场真正成为资源配置的决定者，把权利交还给市场主体。这样政府与市场形成合力，既可以保持我国精英竞技体育的优势，又可以繁荣体育产业，让体育成为国民经济发展中重要的力量。特别是在当前我国产业结构调整和产业升级的大背景下，体育的作用不应该仅仅局限在精英竞技体育为国拿金牌，更要为国家经济发展贡献力量，为人民美好幸福生活提供产品和服务。

2.政府要谨慎制定产业政策

2016年11月，林毅夫和张维迎在北京大学就市场与政府产业政策问题进行了公开辩论，由此引发了学界新一轮关于政府与市场关系的大讨论。林毅夫所倡导的新结构经济学对产业政策做了清晰的定义，认为凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策，包括关税和贸易保护政策，税收优惠，土地、信贷等补贴，工业园、出口加工区，R＆D中的科研补助，经营特许权，政府采购，强制规定等。但大部分产业政策只涉及其中的一个，有的涉及两个或更多。只要针对特定产业会影响该产业发展的政策都叫产业政策。林毅夫教授所倡导的新结构经济学，具体地提出“两轨六步法”即“增长识别与协调”的六个思考步骤，帮助政府利用比较优势，因势利导地制定产业政策，也就是倡导有为政府与有效市场相结合。张维迎教授则认为产业政策是政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。张维迎教授认为产业政策就是“穿着马甲的计划经济”。两位著名学者的观点可谓是针锋相对。可以预期的是，未来这样的讨论还会以不同的形式重演。那么，回到体育领域，政府的产业政策是否必要呢？产业政策是否有必要在很大程度上取决于是否存在市场失灵。一方面，体育领域由于市场机制没有完美地建立起来，存在市场失灵是基本的事实。市场失灵是产业政策最朴素的逻辑理由。所以，当前阶段政府在体育领域出台一定的产业政策是有必要的。我们需要注意的重点问题是如何在体育发展中设计和实施产业政策，引导市场主体发展体育，让它们更好地进行市场竞争。在实施产业政策时，如果运用恰当的选择标准和良好的指导原则，就能更好地发挥市场的作用，更快地形成和完善市场机制。利用政府这只“看得见的手”缩短市场机制形成和完善的过程。纵观美国职业体育100多年的发展进程，如果初期有政府产业政策的正确引导，或许其市场混乱阶段就不会有那么长的周期，像职业棒球经过几十年的发展，才从俱乐部不断破产、联盟不断解散和合并的过程中发展起来。

另一方面，在我国体育领域，目前政府的干预太多也是一个事实。所以体育产业政策的出台要谨慎，要防止产业政策变成翻版的计划经济，以产业政策之名来行揽权管制之实。特别要注意的是防止政府通过产业政策进行那些扭曲市场的行为。实际上就是要防止以产业政策的形式走回头路。随着市场的成熟，市场失灵也会不断地减少，政府产业政策也就需要逐步地退出。

总之，亚当·斯密在《国富论》中暗示，应当让市场尽可能地高效运转起来，这也要求政府进行深思熟虑的干预，以消除那些可以被消除的市场失灵。所以，只有同时用好市场和政府这两只手才能实现快速的发展，尤其是对于现阶段我国的体育发展。

3.政府体育行政部门要避免体育领域的市场失灵，且在市场失灵后予以纠正

政府的一大作用就是防止市场失灵，并在市场失灵时发挥纠偏作用。在体育领域，市场失灵是一件平常的事情。尤其是随着体育市场规模的不断扩大，体育市场活力不断增加，2014年国务院发布46号文以后，体育市场迅速发展，其中就出现了一些市场失灵的问题，比如资本的大量流入使得职业运动员薪酬增长与职业体育俱乐部本身的盈利不足产生了严重的不平衡，这就出现了市场失灵的情况。再如，取消群众性和商业性赛事审批后，一些赛事市场不正当竞争的行为开始扰乱赛事产业的市场秩序，破坏市场环境，对体育部门形成了新的挑战。比如甲公司办A赛事，奖金设置为20万元，办赛事宜已经准备好，参赛者报名后不久，乙公司办了B赛事，奖金提高到30万元，此时参赛者全部跑到了B赛事，导致A赛事无人参与。这就是一种恶性竞争，没有形成市场的良好竞争环境，而是一种零和博弈，不利于赛事产业的健康发展。那么，就要求政府体育行政主管部门在解决市场失灵问题的时候，单独或者更多地要与市场结合发挥纠偏作用、引导作用。此外，市场失灵包括微观经济的无效率和收入的不平等：在处理人与自然之间和谐问题时，如高尔夫球场快速扩展所带来的生态环境破坏，政府就必须发挥规制的作用。在处理人与人之间和谐问题（如运动员与体育企业业主等）和人与社会之间和谐问题（如退役运动员社会保障）时，市场也会失灵。这时政府就必须要发挥作用纠正这些失灵。

4.政府退出微观领域特别是体育产业微观领域

以往我国体育的发展，由于是政府全权包办，政府行政力量深入到体育发展的方方面面。虽然举国体制在高水平竞技体育上有着诸多的优势，但这种体制在职业体育、体育产业领域就成了阻碍发展的力量。新时代的体育全面深化改革就是要扭转这种局面，政府要逐步地退出体育产业市场微观领域的管理，简政放权，让市场力量发挥作用。比如职业体育俱乐部的准入、运动员的流动、运动员的薪资、赛事举办等，政府都不应该进行干预。所有要素的市场流动、交换、交易都应该逐步由市场来决定，特别是政府应该退出对具体的经济活动的干预。政府不但不能扰乱体育领域的市场竞争，还应该保护市场运行的秩序，完善市场监管机制，促进市场参与主体向理性经济人转变。(www.xing528.com)

5.放松管制、开放市场、打破垄断、倡导竞争

新时代的体育事业发展要放松政府对于体育的管制。以往以行政为主导的体育发展方式最容易形成政府对体育各领域的严格管制。体育领域成为一个极度封闭的系统，外界的资本难以进入体育领域，甚至连法治也在体育自治的大旗下难以管辖到体育领域。体育领域的纠纷解决现状就是一个典型的例子。这样的一种严格管制下，体育市场就必然是一个封闭的市场。这种封闭的状态必然就形成了垄断，这种垄断主要是长期以来强大的行政力量作用促使形成的。最为典型的表现就是以全国性单项协会为依托，行政力量垄断着职业体育市场，市场资源也都是在行政力量的强大力量下按照计划经济的思路在配置。市场主体在很多方面都没有决定权。单一的协会、单一的联赛，外界资本难以进入，即使进入也由于强有力的管制而没有话语权，市场活力全无。因此，新时代体育事业要进一步发展，唯有打破政府主导体育发展的传统格局，政府放松管制，简政放权，还权于市场主体，开放体育市场，打破行政垄断，促进市场竞争，唯有这样才能进一步激活体育领域的市场活力。

6.警惕体育社会组织（体育协会）的力量干扰市场资源配置

处理好政府与市场关系的同时，我们要特别注意还要处理好政府、市场与体育社会组织的关系。这一关系处理不好就极有可能导致我们的改革成果付之东流。这是由我国体育领域政府与体育社会组织特殊的历史发展关系所决定的。以往我国的全国性单项体育协会和体育行政主管部门是一套人马、两块牌子，全国性单项体育协会是法律授权了一部分公共管理职能的社会团体。目前我们一些协会实现了管办分离，如中国足协、中国篮协等。名义上这些协会都已经脱钩，甚至总局的足管中心都已经撤销，但在体育领域还是要警惕体育社会组织（体育协会）的力量干预市场的问题。因为实现了管办分离，实现了协会的脱钩，取消了赛事审批等改革措施的推进并不等于市场和政府关系的问题就解决了。我们的全国性单项协会都是一业一会，具有垄断性。我国的体育社会组织如全国性单项体育协会是有法律授权的具有一些公共事务管理职能的社会团体，要警惕政府力量逐步退出后，这些体育社会组织继续通过拥有的公共事务管理权力影响市场力量的发挥。从目前已经脱钩的中国足协和中国篮协运行看，这方面的担忧是不无道理的。甚至有些其他协会在赛事审批取消后，以提供技术服务的理由对市场办赛主体收取十分高昂的服务费用。虽然在《体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》中已经规定，全国性单项体育协会应当建立健全赛事指导、服务制度以及收费标准，并向社会公布。但一些高收费的协会并没有向社会公布相关收费标准。这种协会的高收费，严重制约了体育赛事市场的活力，大幅提高了办赛者的成本，与国家的全面深化改革精神不符。还有一些协会通过自己的垄断地位，强行给办赛主体指定供应商、指定赛事工作人员包括裁判员。所以，在全面深化改革过程中应该进一步规范协会和相关机构的权责边界，避免管办分离以前存在的问题在管办分离后由于协会的不当行为继续存在。何况，随着体育赛事市场的繁荣和大量市场主体的进入，以及体育法治的完善，这些不当行为会面临较大的法律风险。

7.政府要与市场协同提供公共体育服务和产品

众所周知，在现代社会中，对于体育的发展，政府的作用是必不可少的，其中提供公共服务是政府最为基本的职能之一。就我国而言，《宪法》规定“发展体育运动，增强人民体质”，这就是对政府发展体育目标的确立，而要实现这一目标，就要求政府为广大人民群众提供公共体育服务。党的十九大报告提出要广泛开展全民健身活动，这意味着中国特色社会主义新时代的体育是以人民为中心的新体育。全民健身活动的开展是新时期人民对美好生活的一种需求，也是全面实现人民小康生活的重要内容。而全面健身活动的开展基础就是要政府提供基本公共体育服务。政府提供基本公共体育服务也是对公民体育权利的保障。这也是延续了我国《宪法》和《体育法》规定的发展体育运动，增强人民体质的精神。如此一来，提供基本的公共体育服务和产品就成为政府体育行政部门的一项重要职能。

纵观世界各国，在体育发展过程中，政府在公共体育服务提供方面都是一个不可或缺的角色。虽然有些国家的体育发展以民间社会组织形式的发展为主，但是政府在公共体育服务上却是一个没有缺席的角色。大部分国家政府设有体育行政部门，有的国家政府设立的是独立的体育行政部门，有的国家政府则采用大部制模式，在相关部门下设一个主管体育事务的机构。如目前日本在文部科学省下设体育厅，韩国是把文化、旅游和体育整合成一个文化体育观光部。澳大利亚有联邦体育部。加拿大是由遗产部管理体育，还有一部分国家设立国家体育委员会来管理体育，如澳大利亚、加拿大、新西兰都设立过体育委员会，这类体育委员会有些属于政府机构，也有非政府机构性质的。政府性质的体育管理机构的一项重要任务就是提供公共体育服务。如澳大利亚，在1901年6个殖民地联合成立澳大利亚联邦后，从20世纪20年代开始，澳大利亚联邦政府在体育方面提供了一些公共服务，1923年澳大利亚还成立了“澳大利亚冲浪救生协会”，从国家层面来协调相关水上活动的公共事务。之后，澳大利亚在1941年出台《国家健康法》，1989年出台《体育委员会法》，以法律条款的形式明确建立一个体育管理机构提供公共体育服务。再如加拿大，从20世纪40年代开始，加拿大农村人口开始向城市迁移，人们的生活方式开始变化，户外剧烈的体力劳动时间减少，久坐成为一个重要的问题。工业化、城市化进程给加拿大公共体育服务带来了严峻的挑战，公民健康水平下降成为一个社会问题。于是加拿大联邦政府试图寻求通过立法来介入体育，从国家层面促进体育的发展，提高公民的身体健康水平。于是加拿大通过1943年《国家身体健康法》、1961年《健康与业余体育法》开始使政府合理地介入到了体育发展之中。纵观世界各国的体育立法，都会对政府的职能进行规定，而为民众提供公共体育服务都是政府重要的职能。其中，值得重视的是英国关于公共服务领域的改革。英国在公共服务领域从强制性竞标到最佳价值的改革，使我们进一步认识到政府在提供公共服务时也可以进一步地发挥市场的作用。政府与市场结合起来共同推进公共体育服务。

8.政府提供良好的法治环境，推进依法治体

党的十八届四中全会通过的《决定》明确指出，社会主义市场经济本质上是法治经济，这是改革开放以来对我国社会主义市场经济本质最为清晰的界定。这一界定也为我国体育全面深化改革提供了指引，意味着体育全面深化改革中政府与市场作用的发挥都离不开法治。政府职能要法定，要依法行政，这是我国全面推进依法治国的要求。只有政府职能法定和依法行政才能实现将政府的权力放进“制度的笼子里”，才能有效地防止政府权力出现滥用而导致出现政府失灵的风险，要限制政府干预市场的任意性，从而影响市场力量的作用。同时，市场要依法运行也是所有市场经济国家的基本特征，尤其是各市场主体的行为要具有合法性，这样才能最大程度地避免市场失灵，让市场处于一个良性的发展状态。从改革开放至今我国的社会主义市场经济建设进程来看也验证了法治的重要性。1978年党的十一届三中全会提出改革开放的同时，加强社会主义法制建设也被提出。改革开放以后的市场经济建设与我国社会主义法治建设是同步的。1982年《宪法》、1988年《宪法》修正案、1982年《民法通则》（已失效）、1981年《中华人民共和国经济合同法》（已失效）、1982年《中华人民共和国民事诉讼法》，还有1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》等重要的法律为我国社会主义市场经济建设和政府职能转变提供了法治保障。所以，体育全面深化改革过程中要处理好政府与市场的关系就必须将法治纳入考量，将法治视为政府与市场的平衡器，推进依法治体。

我国体育在以往以行政为主导的“举国体制”下，主体较为单一，利益冲突不显现。即使存在一些体育纠纷也基本是通过体育行政机构的命令或者通过协调来解决。或者说“举国体制”下较为单一的体育管理体制本身就避免了许多纠纷和矛盾的发生。但是随着体育事业的发展，尤其是体育产业的发展，体育领域的主体更为多元，利益冲突急剧增加，体育纠纷不断出现。如果不进一步加强体育法治建设，新时代体育事业的各方面都难以更进一步发展。1995年颁布实施的《体育法》是在我国从计划经济向市场经济转变过程中进行的立法，与新时代背景下中国体育事业的发展已经不相匹配，一些条款甚至已经成为影响我国体育事业发展的条款。所以，需要进一步修改完善《体育法》，对我国体育事业发展的各方面加以法定。