实现依法行政：中国体育立法的关键

依法行政主要涉及行政公权力的问题，这是法治保障权利之外的另一个关键方面。法治的一个重要价值追求就是对权力尤其是公权力的规范与制约。从事物发展的本质看，权力总是趋向于无限制的扩张，而权力的扩张结果必然是导致权利的损害。所以，法治的至关重要的方面就是通过法律来制约权力（主要是公权力），实现权力的非人格化，防止其异化。十八届四中全会对通过法律来规范和制约公权力进行了重要的战略部署，《决定》中把依法行政作为全面推进依法治国的六项任务之一，指出要“依法全面履行政府职能”，这就是要求通过法律来规范政府的行政权力。通过完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。^[7]《决定》还提出了“法定职责必须为、法无授权不可为”，行政机关不得法外设定权力，推行政府权力清单等基本原则。这些是“法治政府”建设的基本要求，也是依法行政的具体内容。

对体育法治来说一个重要环节就是在体育领域彻底进行依法行政，实现体育行政的法治化，依法规范和制约体育行政公权力，将以往的“行政体育”转型为“法治体育”。所以，依法行政是中国体育立法的关键内容，其逻辑是通过立法实现对行政权力的制约和规范，而对行政权力进行制约和规范的目的是充分发挥体育事业发展其他主体如体育社会组织、体育行业协会、体育企业等多元主体的作用和维护它们的权益。从比较法的视角来看，前文所涉及的国家体育法中，一个普遍存在的共同特点就是各国体育法都会对体育管理机构的权责加以法定，也就是实行依法行政。这是各国体育立法中最为明显的一个特点。(www.xing528.com)

众所周知，由于特殊的发展进程，中国体育事业的发展一直是采取的“举国体制”。在“举国体制”下，我国体育事业取得了巨大的成就，尤其是在竞技体育领域为国家获得了无数的荣誉。举国体制的优势就是通过强有力的行政手段调配资源，在短时间实现体育特别是精英竞技体育的跨越式发展。这种体制主要是在特殊的政治环境下产生的，发端于苏联，后来很多社会主义国家效仿，甚至在二战后还受到了一些资本主义国家的羡慕，如加拿大就试图通过立法使联邦政府介入到体育的发展中。^[8]然而，“举国体制”的一个最大弊端就是使得体育行政公权力不断扩大，支配着体育的发展方向和资源配置，严重制约了我国新时期体育事业的发展，造成了我国体育在行政治理方面的一元治理模式，使得社会和市场的作用被限制。在资源配置方面则由于把过多的资源集中在精英竞技体育的发展而忽视了大众体育的资源投入，致使大众体育的发展缓慢。所以，我们必须通过体育法治推行体育行政的法治化，促进我国体育事业新的发展。一方面，必须通过依法行政来实现体育治理的多元化。明确体育领域行政、社会、市场之间的相互关系，通过法律来界定体育行政公权力的范围，建立体育行政的权力清单，做到权责法定，并规范体育行政权力的运行程序，保障程序正义。如此一来才能打破体育行政治理的一元模式，建立社会、市场共同参与的体育多元治理体系，这既是中国体育法治的必然要求，也是中国体育管理体制改革的关键。如果没有依法行政下对行政公权力的明确和限制，社会和市场参与体育治理，实现体育治理的多元化就无法进行。所以，只有通过体育立法推进体育领域的依法行政，才能实现体育领域的多元善治，如果没有法治先行，其它治理方式就无法在体育领域推进，要实现体育领域的善治和治理现代化就仅仅是一句空谈。另一方面，在限制行政公权力的同时，要依法保护社会、市场的私权利。以往行政公权力的边界不清极易造成权力的滥用，这一点在体育领域体现得十分明显。在体育领域政企不分、政事不分的情况十分突出，使得行政权力干预过度。如行政部门的体育项目中心与作为社会组织的体育项目协会几乎没有区分度，而作为社会组织的体育项目协会又与体育市场中的市场主体纠缠不清，致使产权混乱，这些问题一直广受诟病。这样的一种局面就使得社会和市场中参与体育的各种主体的私权利得不到保障。那么，体育法治的一项最重要的任务就是要保障这些体育参与主体的私权利。当然，对私权利的保护与对公权力的限制是密切相关的，二者必须密切协调。