城市群战略下西安城镇化建设现状与发展趋势

当今世界城市发展的主流和趋势是城市群的协同发展越来越多地取代了单体城市之间的竞争，城市群已成为城镇化发展的最重要的实体形态。近十年来，我国城市群的规划和建设进入快速发展期，城市群总数已超过30个。2018年2月7日，国家发改委发布了《关中平原城市群发展规划》（以下简称《规划》），关中平原城市群正式升级为国家级城市群。同时，《规划》明确提出将西安建设成为国家中心城市，西安继北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州之后，跻身成为国家第九个中心城市。《规划》将有利于发挥关中平原城市群承东启西、连接南北的区位优势，有利于其引领和支撑西北地区开发开放，有利于纵深推进“一带一路”建设。

关中城市群的核心区域和重要增长极是“大西安”，因此，关中城市群的发展在很大程度上取决于“大西安”建设。“大西安”主要由西安、咸阳和西咸新区组成，未来还将扩大到东起渭南西至杨凌的关中大环线区域，辐射整个关中城市群。“大西安”是关中地区经济和文化最发达的区域，大力推进以建设现代化“大西安”为核心的城镇化是当前陕西省“十三五”转型发展的重要战略选择。

近年来，陕西省域经济发展增速略高于全国平均值，但优势并不明显，很多学者认为陕西经济后续乏力的风险较大，其原因在于城市经济的发展水平低。陕西省2015年、2016年、2017年连续三年在全国省域GDP排名第15位，但作为陕西省省会城市的西安2015年、2016年GDP在全国城市排名均为第26位，2017年排名为21位，而咸阳市则更逊一筹。这说明陕西省中心城市的经济规模与陕西省整体经济规模不匹配，城市经济相对落后成了陕西经济发展的短板，当务之急，需要加快城市经济和社会各项事业的发展。“大西安”作为关中城市群的首位城市，其竞争力的增强将在很大程度上决定关中城市群的发展水平和综合竞争力。因此，加快“大西安”建设，更好发挥其作为关中城市群首位城市的增长极作用，带动整个关中城市群的发展是陕西乃至西北地区的重要任务。

城镇化建设是促进“大西安”城市经济发展和社会进步的重要动力和抓手。陕西省“十二次”党代会将新型城镇化作为陕西经济社会发展的重要动力之一。城镇化过程中，伴随着人口不断从周边农村转移到各级城市中来，大城市不断扩张，中、小城市的规模、质量也在不断增加和提升，城市群的增长极核作用才能不断显现。因此，加快“大西安”的城镇化进程，提高城镇化水平和质量是实现关中平原城市群发展的重要途径。

城镇化是现代化的重要标志之一。城镇化意味着农业人口向非农人口的转变，身份的转变又带来生产方式和生活方式的转变，劳动生产率的提高和消费潜力的巨大释放。城镇化既表现为城乡地域和人口比重的变化，也表现为经济结构、社会关系、生活方式和文化观念的变化。城镇化发展的过程通常被界定为城镇化发展水平，即城镇化发展程度或者城镇化发展速度。城镇化发展程度，在实践中大都主要采用了城市化率即城市人口占总人口的比重这个指标。城镇化发展速度，则是用城市化率在一定时期内变动的多少来衡量速度的快慢。

（一）西安市近年城镇化发展状况

图1　西安市2007—2016年以来常住人口变化图^[1]

从上图可以看出，西安市常住人口经历了从2007—2010年持续下降的过程，之后，2010—2014年稳中略降，2014—2016年又经历了一个持续上升的过程。由于西咸新区被纳入“大西安”范围，社会各项发展规划与西安市的衔接融合，辖区人口也统筹管理。2016年末，“大西安”常住总人口已达945.21万人（含西咸新区）。2017年1月，西安市实行“史上最宽松”的户籍政策，放宽户籍准入条件，吸引了大批人才落户西安。新政后的2017年，西安新增落户人口25.7万人，这一人口增量是近年来的峰值，比之前三年的新增总量还要多。截至2016年底，西安户籍总人口为824.93万人。2017年新增25.7万落户人口和60.5万西咸新区户籍转化之后，据估算，西安户籍人口超过900万，常住人口达到1200万，是一个典型的特大城市。2018年1月1日到3月31日，24.5万人落户西安，其中学历落户15万人，人才引进1万人，总数字是2017年同期的9.07倍。按照最新规划，到2020年底，西安主城区的人口目标为1000万、全域人口达到1500万。相当于在今后三年里，在建设“大西安”都市圈的目标下，全市人口还将有百万级的增量。未来1500万人口的规模之下，西安各项社会经济发展和基础设施建设也将迈上新台阶。

图2　西安市2011—2016年城镇化率（原始数据来源：陕西省统计局）

从上图可以看出，西安市2011—2016年的城镇化率分别为70.10%（2011）、71.51%（2012）、72.05%（2013）、72.61%（2014）、73.02%（2015）、73.43%（2016）。2015年，西安城镇人口635.68万人，占总人口的73.02%；乡村人口234.88万人，占总人口的26.98%。2015年末全市户籍总人口815.66万人，比上年增长0.05%，较2011年提高2.9个百分点。2016年，西安市城镇人口648.54万人，占总人口的73.43%；乡村人口234.67万人，占总人口的26.57%。2016年末全市户籍总人口824.93万人，比上年增长1.14%，离2020年城镇化率79.5%的规划目标还有差距。2010年至2012年，西安市城镇化率增幅较大，2012年以后城镇化虽然持续稳步提升，但增幅放缓。在增幅放缓的表象下，实则是对城镇化质量和结构的关注。 (www.xing528.com)

西安市不仅常住人口城镇化水平较高，其户籍人口城镇化率也高达62.71%，在2016年中国户籍人口城镇化率排名中位列全国第三。截至2016年底，全国户籍人口的城镇化率仅有39.9%，与常住人口城镇化率差了16.2个百分点。全国城市户籍人口城镇化率最高的达到68.81%。西安市户籍人口城镇化率低于全国最高水平6.1个百分点，高于全国平均值28.91个百分点。就户籍人口增长情况来看，西安市2013年、2014年和2015年末户籍人口增速分别为1.4%、1.0%和0.1%，净增量分别为10.94万人、8.36万人和0.37万人。

（二）咸阳市近年城镇化发展状况

图3　咸阳市2012—2016年城镇化率变化图（原始数据来源：陕西省统计局）

上图反映了2012—2016年咸阳市城镇化率变化情况，可以看出咸阳市城镇化率从2012—2016年一直在稳定持续上升，年平均增长率为1.41个百分点，其中2015—2016年增长最快，达到了1.74个百分点，增速提高。2016年咸阳城镇常住人口253.52万人，乡村常住人口245.14万人，城镇人口占总人口比重为50.84%，城镇常住人口首次超过农村。咸阳城镇化率虽然取得了较快增长，但是2016年咸阳城镇化率和西安73.43%的数字比起来相差22.59个百分点，与全省55.34%的水平相差4.5个百分点，说明咸阳的城镇化水平距离国际化大都市的发展水平还有一段距离，需要大力推进城镇化的进程，以适应西咸一体化和“大西安”建设的需要。

西安常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率增速相对较高，说明近年来西安城镇化推进速度快，户籍制度改革效果好。户籍人口城镇化率高，可以在一定程度上减少“半城镇化”现象，使城镇常住人口在社会福利和生活质量方面更加市民化，提高城镇人口生活的幸福指数，真正体现城镇化的实质和内涵。西安可以借助户籍人口城镇化率较高这一优势，不断加强各项基础设施建设，完善社会保障体系，增加城市辐射效应，使西安加快向具有历史文化特色的国际化大都市和国家中心城市的目标迈进。

西安城镇化发展中存在的一个主要问题是西安城市综合实力并没有和西安市户籍城镇化率排名完全相符，城镇化率高与撤县设区、行政区划调整等因素也有很大的关系。城镇人口在就业、养老、医疗等方面还有一系列问题急需解决，西安城市经济增长水平和城市各项公共服务水平还有待进一步提高。随着中央在新型城镇化方面政策的调整，西安的城镇化建设需要更多关注城镇化发展的质量，需要将注意力更多地转向城市常住人口的市民化，弱化单纯对城镇化速度的追求，通过提升城市综合实力实现城镇化的高质量和内涵式发展。

咸阳是西安国际化大都市的核心组成部分，与西安共同构成了关中城市群的中心区域。咸阳未来的发展方向主要是打破现有的行政界限，融入关中城市群区域发展的大格局中，在各方面与西安对接，成为西安国际化大都市的核心组成部分。咸阳携手西咸新区融入西安，加快西咸一体化，建设“大西安”国家中心城市是咸阳发展的主要方向。过去，西安市、咸阳市和西咸新区三个主体条块分割严重、资源分散，西咸新区各组团与西安各开发区之间存在产业重复建设和同质竞争，随着一体化进程的推进，“大西安”产业布局将进一步优化，产业转型升级将进一步加快，城市竞争力将得以增强，区域经济实力将得以提升。此外，西咸一体化打破了行政对城市空间的束缚，能够推进西安向西拓展，在更广阔的区域范围内，促进西安市、咸阳市、西咸新区合理分工，发挥所长，形成联系紧密、一体发展的经济共同体，共同推动关中城市群的发展。

当前，“大西安”城镇化建设过程中，需要采取各项措施促进城镇化水平和质量的全面提升，如加快推进农业转移人口市民化；坚持产业化和城镇化的“双轮驱动”，以产业化推动城镇化发展；加强基础设施建设，促进城乡公共服务均等化和城乡和谐发展等，以城镇化内在质量的全面提升带动城乡经济与社会的全面发展，推动关中城市群的建设与发展。

[1]陕西省统计局：《西安市人口变动对经济发展的影响研究》，2017 年12 月4 日， http：//www.shaanxitj.gov.cn/site/1/html/126/131/139/16930.html。