现代营养学：营养政策对国家公共政策的重要影响

政策是国家和政党以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

越来越多的营养学家及政策制定者认识到，不能使营养学的社会实践停留在调查人群营养现状上，必须分析产生种种营养问题的环境和社会经济因素，并制定改善营养的政策，落实营养措施，改善营养状态，促进人民健康。改善国民营养和健康状况，需要政府公共政策的支持，需要有法律来保障营养政策改善行动的落实，这是根本解决营养问题的基础。食物与营养政策、法规可对食物的生产、消费、人群营养与健康、增强综合国力提供有利的法律保障。此外，营养问题不单纯和食物有关，还和经济收入、教育、环境卫生状况、社会福利制度等密切相关，因此，解决营养问题，必须靠多部门、多领域共同合作、相互协调，而有了明确的食物政策，各个方面才有共同的工作目标。

营养政策是国家公共政策的重要组成部分。营养政策的制定需要营养学家、健康卫生专家、经济学专家和相关政府、立法者一起商讨并决定。不同的领域会针对同一问题从不同角度进行考虑，如对于缺乏病，临床医生会从药物干预（预防、治疗、复原）处理营养缺乏病，营养学家则考虑营养补充、营养教育、食品广告、标记等，经济学家则关心食物生产、进口、收入政策等。

事实证明，一个国家的营养状况在很大程度上取决于政府的政策，如农产品价格政策、工资政策、关税政策、民用计划（道路及信贷）政策，这些政策直接或间接地同食品供应有关。有些发达国家取得青少年发育加速、平均寿命延长、患病率下降、国民体质增强等社会效益的一个重要因素在于改善营养，而改善营养的社会实践既不能仅由科学研究机构完成，也不能单靠热心的社会活动家对人民进行营养宣传来实现，而必须由国家来解决。营养工作的投入具有公共性，投入和收益并不相匹配，是一项长期投资，资本市场不会钟情此类投资。即使有些人认识到对营养工作投资的回报是巨大的，如果没有政府的介入，没有相应的法规和政策作保障，也不会在这方面进行大的投资。经验表明，如果政府积极参与营养工作，即使经济增长缓慢，人群营养状况仍能得到显著改善，从而显著提高社会发展水平。反之，如果政府忽视营养工作，即使经济快速增长，人群营养状况也未必能够有显著的改善。国家食物与营养法规和政策可以为营养工作的开展、改善居民营养状况、提高国民健康素质和综合国力提供强有力的法制保障。加强财政支持力度，是营养项目顺利实施并达到预期目标的重要保证措施。例如，根据美国农业部食品营养办公室的统计，由联邦政府支持的3个营养项目从20世纪60年代开始实施，其中食物券项目开始于1969年，当年有287.8万人受益，项目总成本是2.5亿美元左右；母婴营养补充项目1974年执行，项目总支出1004万美元，有8.8万人受益；联邦学生餐项目1969年开始执行，政府支出5.825亿元。2003年美国联邦政府在这三个项目上投资达372.53亿美元。

随着世界各国逐渐领会到单纯的全球性或地区性食物总量的充足并不意味着营养问题的解决，所以发达及不发达国家在近几十年来都相继致力于对本国食物、营养政策的研究和制定。

美国的营养政策主要包括：①由隶属于公共健康与社会福利部的疾病控制中心负责执行国民营养状况监测；②由食品药品监督局与环保局、农业部负责的各类食品营养与质量监测；③由农业部牵头的各种营养干预项目（主要指提供食物方面的）；④学校、社会组织及研究机构发起的营养教育项目。美国的营养工作已经从特定人群的营养状况改善到全民的营养状况改善，从对产品的监测到对产品生产源头的监测，形成了营养政策与产业政策、营养目标与国民健康目标及医疗保健目标协调一致的政策框架。美国先后出台若干有关营养的立法，如《美国学校午餐法》、《美国学校早餐法》、《儿童营养法》、《学生奶行动计划》、《妇女、婴幼儿特殊营养补充规划》、《儿童夏季食物供应规划》等。成效显著的社会性措施就是国家制定营养政策和与营养有关的食品经济政策。美国从20世纪30年代以来陆续实行了4个方面的改善营养的政策：①食品补贴政策；②食品券政策；③贫困儿童补贴包括早餐和更广泛的补贴；④享受其他补贴的妇女、妊娠、抚养儿童期的特殊补贴。(www.xing528.com)

日本营养政策最突出的特点是通过职业教育和社会普及教育来改善国民的营养状况，日本在加强营养状况的监测方面也走在世界的前列。日本自1959年以后形成非常系统、连续的国民营养状况数据，是各国数据可靠性最好、连续性最强的国家。制定的营养法规较多。日本的《营养调查大法》是1952年制定并颁布的。二战前后颁布了《学校给食奖励规定》、《学校给食法》，在学校午餐中全面推广牛奶，以保证本国儿童、青少年健康。日本《学校给食法》规定，凡是学校食堂或为学校送餐的公司，管理者不仅要有实际料理业务经验，还必须取得营养师执照。还颁布公共营养工作机构组织法，如厚生省《设置法》、《保健所法》；改善营养的实体法如《营养改善法》；营养专业职员职责方面的法律，如《营养食法》、《厨师法》。除了对群众进行营养宣传教育之外，还制定与营养有关的营养政策，并给予财政支持。比如，日本政府对设立午餐设施进行资金资助，每建一个学生食堂，文部省拨款1兆日元。国家对建立学生食堂的机构进行资助，对于贫穷学生的午餐费部分或全部减免。日本小学生营养午餐的实现率为99.4%，中学生营养午餐的实施率为82.2%。

食物政策在我国早已有之，譬如国家制定粮食生产和进出口计划，城市粮食定量，主副食价格补贴，农村粮食收购、流通和销售，贫困地区救济等。这些食物政策的执行都曾经为解决人民吃饭问题，减少人群特别是城市人口中的营养不良发挥了重要作用。进入20世纪80年代以后，我国食物生产大幅度增长、人民食物消费水平迅速提高，食物营养结构显著改善，但同时食物结构和食物消费中的不合理状况也日益显露出来。当时的消费水平刚刚跨越温饱线，动物性蛋白质所占比重明显低于世界平均水平，总体营养水平还较低。为及时引导我国食物结构的改革和调整，促进食物生产与消费的协调发展，1993年国务院颁布和组织实施了《90年代中国食物结构改革与发展纲要》。该纲要对指导20世纪90年代我国农业、卫生、食品、科技等食物生产相关行业的发展，改善食物发展宏观环境，增强食物综合生产能力，提高居民食物消费和营养水平，发挥了积极的指导作用。对促进我国食物发展与世界接轨产生了重大影响。

我国国务院根据1992年的全国营养调查结果，于1997年正式发布了“中国营养改善行动计划”，该计划的总目标是通过保障食物供给，落实适宜的干预措施，减少饥饿，降低能量-蛋白质营养不良的发生率，预防、控制和消除微量营养素缺乏症；通过正确引导食物消费，优化膳食模式，促进健康的生活方式，全面改善居民的营养状况，预防与营养有关的慢性病。

21世纪前的20年是我国食物结构急剧变化和营养水平迅速提高的重要时期，面对农业发展进入新阶段、经济全球化和居民食物结构改善的新形势，我国食物与营养也出现了许多新的问题。目前存在的主要问题：一是食物生产、消费、营养不协调，生产结构仍不能满足营养结构改善需要。优质农产品比重偏低，城乡居民营养不平衡，地区差异较大，食品工业发展滞后，产品结构不合理。二是食物质量、安全和卫生存在隐患。部分地区食物生态环境恶化，一些食物有害物质残留超标，严重影响人民健康。针对这些问题国务院于2001年12月正式发布和实施《中国食物与营养发展纲要（2001—2010）》，这是一部食物发展和营养改善的纲领性文件，对优化我国居民食物结构、提高营养水平、指导食物发展方向、确保新形势下的中国食物安全具有重大的现实意义和深远的历史意义。《纲要》有助于调整食物与营养工作中可能会出现的偏差，保障食物与营养健康发展，把握21世纪初中期食物结构调整关键时机的方向。近10年来，我国居民营养状况虽然有了明显改善，但营养问题依然存在，表现为营养缺乏和营养过剩并存。营养不良问题在农村地区，特别是西部贫困地区更为严重。在经济发达地区，营养失衡问题更加突出，与膳食密切相关的肥胖、高血压、心脏病、糖尿病和肿瘤等慢性病的发生率明显上升。这些营养问题不仅影响到人群的健康和智力水平，更重要的是影响着国家或地区人力资源的发展，成为制约社会经济发展的一个重要因素。当前我国有关的科学工作者和政府的各级领导，正在越来越明确地认识到政策干预营养的重要性，并且随着认识的不断深入，各级各类政策将越来越多地顾及和纳入营养内容。虽然总体来看还只是初步的和分散的活动，但足以体现我国政府十分重视食物营养工作，尤其食物生产足以满足人们的生活需求，营养改善业已摆到重要位置。

（沈秀华）