现代营养学：营养立法势不可挡

营养失衡的问题除国家制定相关的政策和策略外，还不能从根本上解决问题。依靠现有的政策性指导和社会资助难以保障他们的基本营养权利和营养需要。只有通过营养立法，规范各级行政部门及其工作人员对公共营养应该履行的法律义务，并赋予相应的权利，明确各级部门和个人的职责，才能有效地推进营养工作的开展。我国近10年颁布了许多有关营养工作的计划、纲要和行动方案，但由于没有立法保证，在实施过程中遇到了很多困难，如1997年由国务院颁布《中国营养改善行动计划》并没有很好地得到落实。我国相关营养部门存在的诸多问题以及营养工作开展中面临的诸多困难，如营养专业机构不健全、营养工作人员缺乏、营养工作队伍不稳定、营养工作不受重视、开展困难等，究其原因也是缺乏法律的保障。营养立法是公共营养工作的根本保证。通过营养立法，可以对全国的营养改善工作起到统管的作用，可保障营养改善措施的落实。例如，可保证营养监测制度和工作的开展，定期进行全国营养调查，了解全体国民的营养状况和食物摄入情况；可以促进和监管营养标签、学生营养餐、学生奶及营养人才培养、使用和考核等工作的进行。

4.5.4.1　营养立法的重要性

1.营养是人类生命的源泉　中华人民共和国宪法规定：国家尊重和保障人权。中国政府在1992《世界营养宣言》庄严承诺，获得营养充足、安全的食物是每个人的权利。营养是人类生命的源泉，营养决定着国民健康状况、智力发展与素质的提高，也制约着国家的经济、社会发展与民族的振兴。营养缺乏与营养失衡对生命周期会产生严重影响，直接造成人口整体素质下降，生产力降低，影响我国国际竞争力，影响人民健康水平提高，导致医疗费用大幅增加，间接地也加重国家、社会、个人负担，阻碍经济和国家发展。我国国民营养面临缺乏和失衡的双重困难，营养不良危害严重，亟待改善。营养立法是营养改善成功的关键，是全面实现“小康”的有力支持。营养立法将明示国家和政府改善国民营养状况的立场和决心：营养立法能够加强各部门的协调，共同促进国民营养改善工作的顺利发展；营养立法能够明确营养改善工作中相关人员的义务和责任。经验教训表明，没有营养立法，多数营养改善行动计划无果而终，如国务院1997年“中国营养改善行动计划”由于没有《营养法》的支持而迟迟不能落实。安徽“阜阳假奶粉事件”中受害的229名婴幼儿，直接原因是因为服用了一年多的劣质无营养价值的奶粉而造成了严重的营养不良，智力的发育上形成不可逆的损害，身体素质受到严重影响，部分婴幼儿因此丧失了生命；究其原因是因为没有《营养法》的规范，没有营养师的监督。

2.营养是人力资源发展的物质基础　从儿童脑发育情况看，脑细胞的形成在出生前、出生后继续成熟。人的一半智能潜力在4岁前发育，这一时期营养不足可能严重影响脑发育并导致残疾和智力发育迟缓，早期儿童时期的营养干预对智能、行为和个性的发育具有持续的远期效应。营养作为婴幼儿整体发育的物质基础，往往不被认识。目前营养缺乏和营养失衡在我国居民中同时存在。近10年来随着我国居民生活水平的提高，营养状况已得到很大改善。但是，在我国农村地区5岁以下儿童营养不良相当严重，营养与健康调查显示营养不良发生率为15%～30%，每年直接造成了相当大的经济损失。贫血在婴幼儿、青春期和老年人群中高达25%～30%。全国范围内与膳食相关的慢性病，如肥胖、高血压、冠心病、糖尿病、脑卒中、癌症等患病率明显上升，目前与膳食营养相关的慢性病占死亡原因的80%。1998年中国疾病监测数据表明，上述慢性病当年住院医疗费为827.3亿元人民币，给人民健康和国家经济发展带来极大威胁。2003年国家某部委体检结果表明，1/3以上干部有高血脂、1/4有脂肪肝，主要原因之一是食堂中没有营养师的配餐与饮食指导。

随着我国经济的发展，居民的膳食模式正处在剧烈的转型时期，这也是我国进行营养改善，预防营养不良及与膳食相关疾病的最佳时期。如果再过10年、20年不预防，国家经济的发展将会受到严重影响。国内外实践表明，人均GDP由1000美元增至3000美元的时期是居民膳食结构迅速变化的关键时期，若加以正确的营养指导，将明显提升居民的体能和智力水平，增进整体健康。否则，几十年后会面临欧美国家同样的健康问题，造成人力和经济的双重损失。因此，只有抓住有利时机，通过营养立法，才能实现国家长期可持续发展的战略目标。由此可见，营养立法，刻不容缓。通过营养立法来保障我国营养改善工作的实施，通过营养教育预防营养不良和营养失衡，减少与膳食相关的疾病，增进全民健康。

4.5.4.2　营养立法的内容

1.营养专业人才队伍的建设　营养师包括临床营养师和城乡社区基层营养工作者（公共营养师）。营养立法的任务首先是要巩固和完善营养师队伍。通过《营养师法》的建立，培养营养专业人员，健全营养师制度。要想切实改善13亿居民的营养状况，必须要有一支健全的营养师队伍进行营养指导工作。在同一物质条件下，有或没有科学的营养指导，效果是迥然不同的。其实，我们已经有了营养师的组织和队伍，全国各省、市、自治区及其下属的地区、县所属疾病控制机构均设有食品营养卫生部门，高等院校在20世纪80～90年代培养了一批营养专业人才，四次全国营养调查为各省、市培养了一支懂营养知识、会做营养工作的骨干队伍。但是，近年来由于机构改革，营养专业队伍处于萎缩状态，一些医学院校在改革中取消了营养系，防疫系统培训的3万多名营养工作者在改革中被迫改行。

1992年，世界卫生组织发表了《维多利亚宣言》，将合理膳食、适当运动、戒烟限酒、心理平衡列为健康的四大基石，其中合理膳食列为首位。我国儿童营养改善项目为100个贫困县培养了万名基层人员。另外，各类慢性病的社区预防工作建立了广泛的基层群众防病组织，我们有比较成熟的工作经验，如各类住院病人饮食管理和营养治疗、农村儿童营养不良的干预、学生的营养改善、食物的营养强化，均需要从事公共营养、临床营养的专职营养师和营养工作者，针对不同对象开展营养指导及宣教、咨询、监测、教学和科研工作。我国对营养工作人员的需求极大，疾病预防控制系统、妇幼保健、医院、社区、托幼机构、学校、餐厅、航天员、运动员、食品企业等需要大量营养师和营养专业人员。目前，我国营养师数量严重不足，专职人员仅有2000余人，与人口之比约650000∶1，远远不能适应社会发展的需求。因此，建立一支稳定、高素质、能与国际接轨的营养师队伍势在必行。国家应将营养师的教育培训工作列入计划，健全营养专业资格认证和职称系列评审制度，明确营养师的职责、权利和地位。将营养师的培训和使用纳入国家人才战略的范畴。各相关部门应定岗使用营养人才。

2.营养调查与营养监测　我国分别于1959年、1982年、1992年和2002年开展了四次全国性的营养调查。于1990年、1995年和2000年进行了营养监测。这两项工作为国家经济发展规划与营养相关政策的制订提供了可靠的依据，但项目均需专业人员向有关方面申请到经费才能进行，并未纳入国家计划。作为制定营养改善措施的基础资料，国家应将营养调查、营养监测纳入《营养法》，以3～5年为周期，定期进行全国性的营养调查和营养监测，使得这项基础性工作能以法律的形式固定下来，组织及经费都能得到保障，以便及时明确国民营养状况与国家经济发展之间的关系，用于制定社会人群食物与营养发展规划与政策。这也是美国、日本等发达国家的通常做法。

3.食品营养标签　食品营养标签是向消费者提供食品营养成分信息和特性的说明，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。我国制定的《食品营养标签管理办法》于2008年5月1日实施，目的是指导和规范企业食品营养标签的标示，引导消费者合理选择食品，促进膳食营养平衡，保障人民身体健康。食品营养标签是消费者了解包装食品的营养组分和特征的来源，也是根据自己健康需要选择食品的根据；同时也是消费者保障自己的知情权益的一个手段。这在一些国家已经取得了成功经验。归结这个营养标签的好处在于：①了解食品营养特点；②选购食品指南；③膳食平衡参考；④营养健康知识的来源；⑤引导企业生产更多符合营养要求的食品。但是，如果没有法律规定，相信执行起来会有一定的困难，因为这是国家鼓励食品企业对其生产的产品标示营养标签，不是强制性的。因此，国家应有法律要求食品生产经营单位在食品包装上标示食品的营养成分，以促进消费者合理的食物搭配，为合理的营养摄取提供依据，提高全民的营养健康水平。

4.学生营养午餐　国际上许多国家通过营养午餐来改善学生的营养状况，如美、日是在二战前后立法保障学生营养餐，国家也给予政策及经费的支持，以法的形式严格管理措施的落实，对强国富民作出了重要贡献。我国也认识到学生营养餐是改善学生营养的重要措施。全国大约有30多个城市进行了学生营养餐试点，其中有成功的也有失败的。失败的原因主要是缺乏国家法规，行政命令或领导一句话就撤销，不是依法行政。因而，立法是极其重要的。例如，北京市政府重视后，学生就餐人数发展到30余万，取得了很好的效果，贫血率下降，血清钙、血清铁、骨密度增加，身体素质明显改善。目前推行营养餐的时机已成熟，若有《营养法》作保证，协调社会各界力量共同支持营养餐事业，我国学生营养餐事业必将得到蓬勃的发展，广大儿童、青少年的营养及食品安全将得到极大的保障。

4.5.4.3　我国营养立法的可行性(www.xing528.com)

1992年国际营养会议通过《世界营养宣言》指出：所有人的营养福利是社会发展的一个必要条件，而且是人类取得进步的一个关键目标。它必须置于我们社会经济发展计划和战略的中心。原卫生部陈敏章部长对《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》两个文件作出承诺，表明了我国政府对全民营养健康水平改善与提高的重视。

许多国家很早就意识到营养立法对国民营养改善和国家长远发展的重要性。日本、美国、一些欧洲国家均制定了相关的营养法规，并取得了巨大的成就。不少亚洲国家把营养定为国策。目前印度、印度尼西亚、泰国、菲律宾等国家，政府中都设有专管国民营养的机构，而且地方政府也设有相应机构。美国先后于1946年、1966年、1990年颁布《国家学生午餐法》、《国家学生早餐法》、《全国营养监测及相关研究法》。日本在1947年经济极端困难的情况下颁布《营养师法》，1952年颁布《营养改善法》，同年颁布《学校供餐法》。这些法律的实施对增强国民体质，提高国民素质起到了决定性作用。目前，日本人的平均身高逐年上升，智力明显提高。21世纪国家间的竞争必将成为人力资源的竞争。与发达国家相比，我国的营养立法工作远远落在后面。由于缺乏法律保障，近年来我国的营养专业队伍正处于萎缩状态，政府发布的有关营养干预政策与措施难以落实，所有这些都将对我国营养健康事业的发展产生长期的消极影响。

第十届全国人民代表大会第二次会议强调：要更加注重以人为本，着力解决关系人民群众切身利益的问题，推动社会全面、协调可持续发展，实现社会物质文明、政治文明和精神文明的共同进步。这种科学的发展观和对人民利益高度的关注将积极促进健康事业的发展，也为营养立法工作创造了空前的支持性环境。此外，我们为营养立法打下了良好的基础，成功地制定了与营养相关行动及计划，如《中国营养改善行动计划》、《90年代中国食物结构改革与发展纲要》、《中国食物与营养发展纲要》、《国家大豆行动计划》及《国家学生饮用奶计划》等。此外，在20世纪60～80年代期间起草了营养工作条例，90年代研讨制定《营养师法》草案，但均由于没有相关《营养法》的支持而无法执行。2002年举办的“香山科学会议”，主题即为营养立法、营养与健康及社会发展。我们还起草了《中国营养改善法》提案，提交全国人民代表大会。2004年初，46名专家联名写信给温家宝总理呼吁营养立法，温总理对此非常重视，批示“请法制办研究”。国务院法制办已先后两次组织有关方面的专家座谈会，了解情况、听取意见。相信营养立法工作已纳入议事日程。

4.5.4.4　营养立法的建议

营养立法应从以下3个方面着手。

1.公共营养机构组织　以法律形式规定营养工作由什么部门主管，这些部门的组建、人员构成、工作职责及其作为法人的义务和权利等。日本的《保健所法》就是这样性质的一项法律，其中规定“为提高公共营养水平，在都道府县规定的市设置保健所”，保健所对改善营养及饮食工作进行指导和开展必要的工作等。我国没有营养立法，管理社会营养的行政机构也不健全。在各级疾病预防控制中心及监督所一般都设有营养科或营养与食品卫生科，但工作内容主要以自行确定为主，没有形成系统，没有按照法律要求必须要完成的任务，这样营养工作就不见起色。如果按照国家规定完成指令性任务，如常规的营养调查及监测，才能稳定队伍，及时为国家提供相应的基础资料。临床营养工作也是因为没有法律的保障，在以经济利益为驱动的体制改革中呈现分崩离析的状态。因此，相应的营养机构和工作制度是亟待充实和加强的。

2.改善公共营养及推行社会营养重大措施日本《营养改善法》是提高国民营养水平及改善国民营养的方法和途径，以维持和增进国民健康与体质，用以增进国民的福利。该法还规定如何设立营养指导员，如规定在一次供应100人份的集体饮食单位设置营养师，供应300人份的单位要设管理营养师，医院有多少张床位以上时必须设立临床营养师，学校、幼儿园、城乡社区等设立基层营养工作人员等。此外，还在《营养法实施细则》中作出许多具体的规定，如营养调查内容和调查周期的规定、营养调查的组织者及实施人员等。美国与日本的学生营养餐法也是这类性质的法律。日本1亿多人口，有40万名营养师；我国13亿多人口，营养师不足2000名，对比悬殊。通过这类《营养法》的规定，我国将创造出一个大的社会需求，保障社会对营养及营养专业人员的需要，从而为营养人才培养及政令出台实施提供良好的环境，为营养工作在我国的蓬勃发展打开崭新的局面。

3.营养专业人力资源培养，保证学科发展《营养师法》是这类法律的一个典型代表，其中应规定营养师的培养机构、培养时间、课程设置、营养师等级、晋升资格和就业去向等内容。结合国外经验及我国实际情况，我国的营养师走职业认证的道路是比较适宜的，即在大专院校专门培养或指定必修课程如基本理科、基础专业、管理、社会经济学、生物科学、营养学、临床营养、管理学等考试合格，然后在指定合格的医疗机构现场实习，取得营养师资格后，通过营养学会举办的考试，由教育部发给“注册营养师”职称，其责、权、利受法律保护。营养师的就业去向可以是学校、医院、食品制造、加工、烹饪及销售单位。营养研究机构或营养管理机构及其他从事营养普及、提高及指导的机构等，应为营养学科的发展提供充足的人力资源。

其他与人体健康相关职业认证中也可以加入营养考核的内容。例如，日本《厨师法》就规定厨师必须学习600小时的营养课程且需考试合格。营养法系完善后，国家各行政部门、地方政府或专业行政机构应制订施行细则补充规定等一系列行政规定。这些政令不像法律那样高度概括，可以随时随地根据实际情况而修改变通，灵活方便，但一样有强大的社会调控力量。第十届全国人民代表大会第二次会议强调以人为本的科学发展观，对人民利益高度关注。政府绩效评价也不再以单纯的GDP为主。在我国试图推出的新的评价体系中有了生活水平改善等指标。营养立法的初衷之一就是各级政府部门能在全民营养改善中明确自己的职责，并履行起相应的任务，承担相应的责任。营养立法的方向与我国政治体制发展的方向是一致的。

以上从国外的经验、国内的基础及我们已经进行的相关工作3个方面阐述了我国营养立法的可行性，并提出相应的具体建议。营养立法应由国务院法制办牵头，组织相关部委、部门尽快制定《中国营养法》。在营养、食品工业、农业等多部门专家论证的基础上，通过营养法规的建立，落实相应机构的营养人力配置，保证全国居民的营养调查、营养监测、营养教育、社区居民营养指导的及时进行，加强医院、餐饮业、托幼机构的营养管理，从而使中国营养事业走向规范化、制度化、法制化的轨道，为提高中华民族的整体素质，实现全面建设小康社会的目标而奋斗。

（姜培珍）