行政公益诉讼及其执行措施

（一）公益诉讼的概念

公益诉讼，是指人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，按照法定程序，通过对侵害社会公共利益的案件进行审判，依法追究违法者的法律责任并进而维护社会公共利益的诉讼制度。公益诉讼包括行政公益诉讼与民事公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的。行政公益诉讼，是指特定的国家机关认为负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使社会公共利益受到侵害，依法向人民法院提起诉讼，请求人民法院判令行政机关依法履行职责并纠正其违法行为的诉讼制度。

民事公益诉讼与行政公益诉讼不同：一是适用的法律不同。民事公益诉讼案件的审理是适用民事诉讼法的规定；而行政公益诉讼案件的审理是适用行政诉讼法的规定。二是被告不同。在民事公益诉讼中，被告是实施侵害社会公共利益的法人、其他组织或者公民个人；而在行政公益诉讼中，被告是行政机关，不是法人、其他组织或者公民个人。

民事公益诉讼有广义和狭义之分。广义的民事公益诉讼是指一切为维护国家利益、社会公共利益而提起的诉讼，它既包括国家机关或有关组织以自己的名义提起的诉讼，也包括公民（自然人）、法人和一切非法人组织以自己的名义提起的诉讼。而狭义的民事公益诉讼则仅指国家机关或有关组织为维护社会公共利益而提起的诉讼。就目前中国的法律规定来看，仅存在狭义的民事公益诉讼。因此，我国民事诉讼法规定的公益诉讼，仅指狭义的民事公益诉讼。

引例中村民们要求造纸厂赔偿因河水污染造成损失的诉讼，不属于民事公益诉讼，系民事私益诉讼。如果国家机关或有关组织认为河水污染损害了社会公共利益并向人民法院起诉造纸厂，要求造纸厂停止排泄污水、赔偿损失等，该案件则属于民事公益诉讼。

（二）公益诉讼的特征

1.原告与案件没有直接的利害关系。根据《民事诉讼法》第119条第1款第1项的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民（自然人）、法人和其他组织，这是原告起诉的条件之一，否则，人民法院不会受理原告的起诉。“与案件有直接利害关系”是建立在民事权益受到侵害，权利人向人民法院寻求救济的基础上。而在公益诉讼中，由于权利人的不特定等特点，如果坚持原告与案件有直接利害关系这一条件，将会产生因无直接利害关系人，无人提起公益诉讼的局面，不利于对公共利益的保护。因此，根据《民事诉讼法》第55条第1款“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，公益诉讼中的原告与案件没有直接的利害关系。

2.原告起诉的目的是维护社会公共利益。在一般民事诉讼中，原告都是因自己的民事权益受到侵害或者与他人发生争议而向人民法院起诉，起诉的目的是通过司法程序保护其本人的民事权益。公益诉讼则不同，原告并不是为了保护自己的民事权益而向人民法院起诉，其起诉的出发点在于维护社会公共利益。也就是公益诉讼中的原告是为维护法律尊严及社会公平正义，而非个人一己私利，目的是维护受到损害的社会公共利益。(www.xing528.com)

3.人民法院的职权作用大。在一般民事诉讼中，人民法院收到原告的起诉状后，认为需要补充相关材料的，告知当事人补齐相关材料，并不向当事人释明变更或者增加诉讼请求。当事人对自己的诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。只有当事人因客观原因不能自行收集的证据，在符合法定条件时，才由人民法院依职权调查收集。人民法院作出的生效裁判，当事人需在法定期间内向人民法院申请执行。而在公益诉讼中，原告向人民法院递交起诉状后，人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。在调查取证方面，人民法院认为确有审理案件的需要，不经当事人申请，可以依职权主动去调查收集证据和委托鉴定人进行鉴定。人民法院对公益诉讼案件的判决生效后，需要采取强制执行措施的，是主动移送执行，不需要当事人申请执行。

4.注重程序公开和公众参与。人民法院审理民事案件时，有些案件依法不能公开进行审理，特别是在调解时，调解过程不公开，调解协议的内容也不公开，当事人同意公开的除外。在公益诉讼中，人民法院受理公益诉讼案件后，不仅要对外公告案件受理情况，并在立案之日起10日内书面告知相关行政主管部门，其他机关和有关组织申请参加诉讼的，可以列为共同原告。当事人达成和解或者调解协议的，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民（自然人）、法人和其他组织依据《民事诉讼法》第119条的规定提起诉讼。可见，人民法院审理的公益诉讼案件，不仅注重程序公开，而且十分注重公众参与，让公众能够参与和监督公益诉讼案件的审判。

5.自认与反诉的否认。在公益诉讼中，根据《消费民事公益诉讼解释》和《环境民事公益诉讼解释》的规定，原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，将不予以确认。反诉是被告维护自己合法权益的一种手段与诉讼权利，目的是抵消或吞并原告的诉讼请求，但反诉必须与本诉具有牵连关系。而在公益诉讼中，由于原告起诉的目的是为维护社会公共利益，其与诉讼请求，即与本诉没有关联性，所以不允许被告反诉。

（三）公益诉讼的类型

根据我国《民事诉讼法》第55条的规定，公益诉讼分为环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼两类：

1.环境民事公益诉讼。这是指法律规定的机关和有关组织在法律的授权范围内，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，请求人民法院判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险、对生态环境进行修复、赔偿自然资源所受到的损失的诉讼。

2.消费民事公益诉讼。这是指消费者协会、人民检察院或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为，请求人民法院判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险、赔礼道歉和赔偿损失的诉讼。