IMO审核机制下中国对国际海事公约的立法研究

国际条约在一国适用的基本问题如果缺乏明确的法律规定，不仅下位法的制定缺乏上位法的法律支持，而且也让国家机关在履约中无法可依。宪法作为我国的根本法，规定的是比较原则性的问题，能够在宪法层面对国际条约在我国的适用作出原则性的规定，应该说是一种比较理想的做法，能够从根本上解决国际条约与我国国内法的冲突与矛盾。

第一，在《宪法》中规定国际条约在我国的接受方式是“纳入”还是“转化”，明确我国缔结或者加入条约后，条约是否能够成为我国法律的一部分。通过各国宪法对本国接受国际条约方式的分析，可以看出很多国家都在本国宪法中明确表示缔结或者加入国际条约后，条约能否成为本国法律的一部分。这种做法目前基本上已经成为世界普遍通行的做法，可以说代表了各国对国际条约在本国效力的承认或者否认。宪法作为一国的根本法，明确国际条约在本国的接受方式，到底是“纳入”还是“转化”将直接影响国际条约在一国的效力。笔者认为，虽然我国目前履约以变通的形式对国际海事公约的效力和执行作出了规定，但这并不是长久之计，只有把国际条约效力的认定上升到宪法的高度，才能给国际海事公约在我国的直接适用提供明确的法律依据。根据我国现行法律、行政法规、规章、地方性法规以及司法解释等立法实践来看，我国倾向于采用“纳入”的方式接受条约，应当在我国《宪法》中明确“国际条约一经我国缔结或者加入，即具有我国国内法上的效力”，换句话说，除非国际条约本身要求缔约国立法，否则缔约国可以无须在本国立法就可以直接适用条约，这种规定不仅明确了条约在国内法上的效力，而且赋予了条约“直接适用性”明确的法律依据。通过对各国履约实践的研究，笔者发现不管一国宪法如何明确规定条约的地位与效力，在坚持原则的情况下，各国都会根据需要进行变通，这也是为了更好地履约。虽然我国加入WTO后明确表示我国不得直接适用WTO规则的有关规定，必须转化为国内法的方式适用，但是，这并不影响我国采用“纳入”的接受方式，对于个别条约可以通过全国人大及其常委会层面的文件予以告示如何适用。

第二，在《宪法》中规定国际条约的法律位阶，即国际条约的在国内法上的法律地位是高于国内法、等于国内法还是低于国内法。根据前文我国履约立法存在的问题分析，在我国目前的海事法律体系中，国际海事公约在国内法的效力和位阶没有明确的法律定位，履约立法分布于各个立法层面中，不同层次的法律法规中都有关于适用国际海事公约的规定。在这种情况下，国际海事公约与法律以及不同级别法规的效力层次的确定则显得更为重要。因此，在法律上对国际条约的地位和效力做出明确的规定是十分必要的，而这一任务必须由宪法或宪法性法律来完成。^[9]国际条约在我国的法律位阶首先应当在我国《宪法》中明确低于我国宪法的法律地位，其次对于其地位是高于国内法、等于国内法还是低于国内法应当给予一个适当的定位或者原则性的规定。目前很多学者认为根据我国《缔结条约程序法》的规定，国际条约的类别和批准（核准）机关的不同决定了国际条约与我国国内法的关系，即条约在我国的法律位阶，这种观点似乎已经成为主流观点。即使如此，对于这个问题的解决我们仍然要面对长期争议的事实。在各国的实践中，笔者通过研究发现，很多国家愿意在宪法中明确提出国际条约与国内法的关系问题，基本上规定“条约的地位优于国内法”的国家占多数，经过统计世界上有27个国家有此规定。^[10]当然，一国在加入国际条约后，国际条约在一国国内法上的地位并非就笼统地概括为一定高于国内法或者低于国内法，在实践中也会根据条约的规定有所变通。我国应当效仿其他国家的做法，在《宪法》中规定国际条约优于除宪法以外的国内法的法律地位，从根本上杜绝国际条约与国内法的矛盾，从而更好地履行缔约国义务，完全规避因不履行或者不当履行国际条约所承担的国家责任。如果一国认为国际条约的效力不应该在国内法上区分效力的高低，而仅仅是一个主权国家作为国际法主体应当承担的权利和义务，或者是采用“转化”为接受方式的国家在条约直接适用的个别情况下，如果条约与国内法发生冲突如何解决等问题，都应当在《宪法》中予以明确说明。同时，在宪法中不能规定得过于死板，应当留有一定的空间供国家履约部门变通执行和法院的司法适用。在这方面，美国是一个典型案例，《美利坚合众国宪法》第6条规定国际条约与美国宪法和联邦法律具有相同的法律地位，即使如此，在实践中，国际条约的地位是低于宪法的。美国是判例法国家，前案例的判决可以影响后案例的判决，甚至决定后案例的判决结果，美国最高法院1957年Reid v.Convert案件的判决结果就确认了美国宪法最高的法律地位，即缔结的任何国际条约都不能与美国宪法违背。因此，在《宪法》的高度规定国际条约与我国国内法的关系问题是非常有必要并且具有重要的法律意义的。(www.xing528.com)

就我国目前的立法体系和立法程序来看，修改《宪法》只是一种设想，虽然在宪法层面能够彻底解决国际条约的地位问题，但是想在短时间内完成修宪并不是一种容易的事情。因此，可以考虑在其他法律层面解决国际海事公约的立法问题。