国际海事公约在中国立法转化的缺乏法律支持

（一）国际海事公约在我国适用缺乏《宪法》和宪法性法律^[1]的支撑

我国从1954年至今总共制定、颁布了四部《宪法》，但是没有一部《宪法》有明确规定在我国已经生效的国际条约究竟在我国国内法上处于何种法律地位，更没有明确规定国际海事公约在我国国内法上处于何种法律地位。《宪法》和《缔结条约程序法》只规定了全国人大常委会和国务院缔结、审批和核准国际条约的职权，以及由全国人大常委会和国务院批准或者核准的国际条约在我国的缔结程序和生效程序。我国《宪法》只规定了我国对国际条约的缔结方式，并没有规定国际条约在我国的法律地位，即在我国国内的法律位阶，也没有规定国际条约在我国的接受方式和适用方式，更没有规定当国际条约与我国国内法发生冲突时，该如何适用国际条约和国内法。《缔结条约程序法》虽然规定了不同的国际条约的批准或核准机关以及不同的缔结程序，但这仅仅是在立法上对条约在我国生效的一种程序性规定，不能说明经由不同的机关和不同的程序生效的不同类型的条约在我国的国内法中有不同的法律地位，也不能由此判定不同的国际海事公约在我国的法律位阶。

有学者认为，根据我国的相关法律，条约和重要协定的批准由全国人大常委会决定，而刑事、民事等基本法律制度的制定权也由全国人大及其常委会实施，并且制订法律及批准条约和重要协定的议案都是经全国人大或其常委会的全体代表的过半数通过，并由中华人民共和国国家主席颁布，因此持这种观点的学者认为经过全国人大及其常委会批准的条约及重要协定与全国人大及其常委会制定的法律有同等的法律地位，^[2]但对于《缔约条约程序法》中所规定的“须经核准的协定”和“无须经批准的协定”与我国国内法的关系，仍被认为是不明确的。^[3]也有学者认为，仅以“立法主体的相同性”和“立法程序的相同性”来判断我国法律制度中条约与国内法的关系是不正确的。^[4]因为立法主体与条约批准主体的相同以及立法程序与条约缔结或批准程序的相似，仅是一种表面的现象，这种判断标准具有很大的局限性。实际上，条约与法律的立法环节、公布主体、通过标准都不一致。

在实践中，国际条约在我国的法律位阶由于缺乏《宪法》的明确规定，其在我国国内法中的效力层级尚存在很大争议，再加上我国不同层次的海事立法都有关于国际海事公约适用的法律规范，如果我国《宪法》不对国际条约的法律位阶作出明确的法律规定，我国执行国际海事公约将缺乏明确的基本原则。此外，目前我国的立法中并没有关于国际条约接受方式和冲突解决的规定，这种规定的缺失不仅直接影响国际海事公约在我国的适用方式，而且影响我国处理国际海事公约与国内法的关系问题。因此，在《宪法》中明确国际条约的法律地位等适用的基本问题对于我国履行国际海事公约的立法转化具有极其重要的作用和影响。

（二）国际海事公约在我国适用缺乏明确的海事法律依据

目前，在我国海事管理法律体系中，《海上交通安全法》《海洋环境保护法》都是我国非常重要的海上安全管理的法律规范，二者分别规定了海上安全管理和海洋环境管理的内容，但是这两部法律的很多内容是根据国际海事公约中的内容吸收进来的，包括船旗国、沿岸国和港口国的权利和义务、海上旅客和货物运输、防治海洋污染等，都是法律上比较原则性的规定，缺乏具体的操作细则，^[5]诸如哪个类型的国际海事公约可以在我国直接适用、哪个类型的国际海事公约可以在我国立法转化、公约是否全部转化还是对其中的技术性条款直接适用，都没有详细的规定。其中关于国际海事公约与国内法的关系问题并没有在《海上交通安全法》中得以体现，只在诸如《海洋环境保护法》等法律规范中提出了关于国际海事公约在我国优先适用的相关规定，但是毕竟是少数规定，并不能代表我国所有的海事法律规范。《海上交通安全法》作为我国国际海事公约集中领域的海上交通安全的基本法，对国际海事公约与国内法效力层次规定的缺失，在我国的海事立法体系中不能不说是一种遗憾。同时，这种规定的缺乏，在一定程度上对国际海事公约在我国的履行也造成了法律上的障碍。当然，在实际的履约实践中，即使缺少关于国际海事公约的法律位阶的整体规定，没有关于国际海事公约适用的明确规定，我国在立法、司法和行政活动中仍然能够妥善地从事海事管理实践，国际海事公约在我国也得到了很好的执行。但是，这并不是长久之计，随着我国缔结和参加的国际海事公约数量越来越多，公约和我国国内法的适用冲突也会越来越多，我国在国内执行国际海事公约的状况也会越来越复杂，仅靠少数的法律规定和我国的海事行政机关的相关公告等措施远远不足以解决这些矛盾和冲突，这就需要我国《宪法》对国际条约与我国国内法的关系有所界定，或者有一部专门的法律规定国际条约在我国适用的一系列事项，或者修改我国相关的基本法律，例如《海上交通安全法》等法律规范，明确规定国际海事公约同我国海事法律的关系、冲突解决、适用方式等问题，为国际海事公约在我国的适用指出明确的方向，也为国际海事公约在我国的立法转化提供充分的法律依据。(www.xing528.com)

（三）国际海事公约在部级履约层面缺乏统一的法律适用规则

我国海事主管部门是交通运输部海事局，主要职责是监督我国水上安全、防止船舶污染、船舶安全管理、设施检验和行政执法等管理职能，其在组织实施国际海事公约的过程中发挥了不可替代的作用。在我国的相关海事管理立法中，并没有关于海事主管部门应该如何执行国际海事公约的专门规定，只是散见于各法律规范中，主要是通过交通运输部海事局下发通知或者公告的方式通知各下属海事局和船公司等适用，但是这种部颁通知是否具有明确的法律效力，尚存在很大争议。尤其对于技术性条款更加没有详细的规范，而很多国际海事公约都包含技术性条款，对于这些技术性条款的具体的操作细则，则主要是以中国船级社出版的《钢质海船入级规范》和《船舶与海上设施法定检验技术规则》等一系列规范和指南为指导。在我国海事法律体系不完备的情况下，海事局在履约过程中承担了大量的立法工作，包括公约法律文件的翻译、部门规章的起草、履约措施的建议等。除此之外，在具体履行公约的过程中，还需要对公约进行必要的解释，就某项具体的执行问题发布公告，并且执行公约所要求的监督、管理和行政处罚等行为。可见，海事局的履约工作量非常大，有时甚至超出了其权限范围。这就需要其他部门的协同合作，但是各部门之间如何协调工作，通过什么方式协调，如何在履约上达成统一以及履约程序等都没有明确的规定。

在我国各直属海事局海事行政管理过程中，不管是具有涉外因素还是不具有涉外因素，经常会涉及国际海事公约条文的引用，例如，当某一船舶在海上运输危险化学品时，其属于载运具有污染危害性货物的船舶，其结构与设备应当能够防止或者减轻所载货物对海洋环境的污染，因此该船有可能涉及的我国国内法有《海洋环境保护法》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》《散装运输危险化学品船舶构造与设备规范》等法律规范，有可能涉及的国际法有SOLAS公约、MARPOL73/78公约、IBC规则、《散装运输危险化学品船舶构造和设备规则》（BCH规则）、《国际散装运输液化气体船舶构造和设备规则》（IGC规则）等国际海事公约规定的内容。又如，我国1990年《客渡轮专用信号标志管理规定》第6条规定：“船舶长度为12米以上的客渡轮夜间航行时，应在桅杆横桁的两端显示绿色环照灯各一盏。绿色环照灯照距应分别符合《1972年国际海上避碰规则》或《内河避碰规则》对环照灯的规定。”以及第10条规定：“客渡轮除应按本规定显示专用色度、号灯、号型、标志旗和技术规定第七条鸣放声号外，还应遵守《1972年国际海上避碰规则》或《内河避碰规则》中的其他信号规定。”都涉及《1972年国际海上避碰规则》的技术性条款。

虽说我国立法存在一些“国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定”的类似条款，但是我国国内法并没有明确地规定在我国的海事管理活动中，如何引用国际海事公约的内容，也没有关于国际海事公约立法转化形式的规定，例如，具体地规定哪些海事活动可以直接引用公约条款，哪些海事活动不能直接引用公约条款，公约的哪些条款可以直接引用，哪些不能直接引用，以及国际海事公约的内容与我国国内法的内容之间衔接的问题。这就导致海事管理部门在海事管理活动中对于公约条款的适用很困惑，在评判标准和相关程序中缺乏统一的规定，存在一定的主观判断和经验成分，主观性和随意性大。同时，我国立法对国际海事公约的履行缺乏相应的管理机制、评估机制、监督机制以及立法措施、过程、效果和程序的规定，这些规定的缺失使得履约行为缺乏充足的法律上的支持和保障，不仅会制约国际海事公约在我国的执行，而且在一定程度上也影响了我国对国际海事公约义务的适当履行。因此，对于国际公约在我国立法转化方面，我国在部级立法层面仍然缺乏相应的法律适用规则。