中国海事履约立法在IMO审核标准下的差异研究

2008年，我国向国际海事组织递交了审核申请。2009年，我国正式接受国际海事组织的审核，审核范围包括我国的海事立法、履约战略、履约政策、履约资源与设施、海事管理与培训、被认可组织与评估等。2009年IMO自愿审核结果表明，根据审核抽样，中华人民共和国具备了法规程序，保证公约的修改及时纳入国内法，包括默认生效的公约。审核过程中，审核组观察到，采用了系统性的方法，用以颁布各种IMO强制性文件修改（如SOLAS、MARPOL、LL等）以及各种规则（LSA、FSS等）。尽管立法和法规的核心程序是全面完善的，根据相关要求，将相关规定和修正纳入中国法律和法规范围，还存在一定困难。我国政府对国际海事履约规则所列明的缔约国政府义务条款的转化情况良好，即已经具备了基本的法规程序，国内的规范性文件已基本覆盖《实施规则》中十大强制性文件所要求的国内法的立法要求，但仍存在三个不符合项和四个待观察项。

三个不符合项包括：

（1）根据MARPOL 73/78附则Ⅰ第7章第39条有关包括“FPSOs（浮式生产、贮存和卸货装置）的固定和浮式平台的规定”，我国在审核期间没有提供相关的立法，因此审核组认为“没有客观证据表明我国转换或颁布了法律要求”。

（2）根据IMO大会决议A.739（18），决议A.789（19）和海事安全委员会（MSC）通函710/环境保护委员会（MEPC）通函307的规定，我国与RO签订的协议与IMO示范协议不完全一致，该协议附件没有包含授权RO发证和批准的所有法定文书。

（3）根据LL66/ART 6.5，MARPOL73/78/ART 11.1.a，ART 11.1.b，SOLAS 74/ARTⅢ.a的规定，审核组认为我国未能提供相关记录，同时我国也确认未通报这些信息，未能一直按IMO几个强制执行文件的要求向IMO提交报告。

四个待观察项包括：

（1）根据《IMO强制性文件实施规则》第二部分第20.1段的规定，我国未能提供相应程序和记录，因此审核组认为我国主管机关“未制定明确的标准，需要时向海外派遣其检查官员开展附加检验，确保悬挂其船旗的船舶遵守IMO强制性文件要求，以及认可组织得到有效监督”。

（2）根据《IMO强制性文件实施规则》第二部分A.787（19）号决议中第34段和2.5.5段的规定，审核组认为在大多数情况下，在A.787（19）决议所要求的安全检查员和港口国管制官员（PSCOs）培训方面，该国采用A.996（25）决议所要求的船旗国安全检查员等效资历。在审核时证实，当检查员选择等效资历时，该国并非总是提供所需的合适等级的培训。

（3）根据《IMO强制性文件实施规则》第一部分第10段的规定，我国不能从现有的数据库中获得有关DOC证书（安全符合证书，也有人称其为船/港保安符合证书）以及认可组织代表中国政府签发的法定证书失效日期，因此认为我国在审核中，多次不能随时识别和获取记录。

（4）根据《IMO强制性文件实施规则》第二部分第44.7段的规定，我国官员不能从被认可组织的数据库中随时获得悬挂其船旗的船舶的检验记录，因此，审核组未能找到任何客观证据来证明我国可调取RO就本国船舶实施的检验报告。

通过对三个不符合项和四个待观察项的分析，可以看出，这些问题主要表现在：海事立法、向国际海事组织通报信息、认可组织授权和监督、记录管理、人员资格管理、内部信息沟通、地方立法与国家立法协调、国家立法通知相关方的程序、令“主管机关满意”的标准解释、滞留调查时ISM缺陷的关注度和船舶废弃物等方面。^[26]其中很多问题都是具有共性的，例如立法问题不仅我国在履约过程中存在，也存在于其他国家的履约过程，这些问题的提出和解决都为各成员国迎接履约审核做好准备及履约能力和履约水平的提高提供了借鉴意义。通过对各成员国审核结果的研究发现，国内立法和认可组织在不符合项、观察项以及待改进事项中都榜上有名。国内立法是《IMO强制性文件实施规则》中规定要审查的主要内容之一，接受审查的大部分成员国的国内海事立法都或多或少地存在问题，即规则规定的强制性文件生效后，国内没有及时地进行相关立法，从而无法保证公约在国内有效实施。在二元论的国家，由于本国法律规定公约在国内生效后必须进行二次立法才能实施，因此更可能在国内立法方面不符合强制审核的要求，而我国对公法性质的国际海事公约大多采用的是一元论的立法体制，通常由海事部门发布公告通知各部门国际海事公约对我国生效，公约在我国国内可以直接适用和执行。当然，我国并非发布通告就算执行公约，我国政府也会根据公约的要求进行相应的国内立法、颁布一系列实施细则等，尽管我国的海事立法并不完善或者说没有完全达到IMO审核机制的标准，但是我国仍然在审核中获得了较高的国际评价。

【注释】

[1]沙正荣.《IMO强制性文件实施规则》解读[M].北京：人民交通出版社，2009.

[2]参见《关于加强客滚船安全管理的通知》第1条“关于船舶开航气象条件限制”。

[3]参见《山东省客滚船运输安全管理办法》第47条2款：“客滚船开航前遇有八级以上大风，不得开航。”

[4]交通运输部.中华人民共和国IMO自愿审核机制2009年11月7日至18日临时报告草稿，未出版。

[5]详见交通运输部2010年底关于清理规章及规范性文件的结果通告，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-11/05/content_21277589.htm，2011年4月15日访问。

[6]此处的规范性文件是指各部门依据职责发布的涉及管理相对人权利和义务内容、具有普遍约束力并反复适用的部门文件，也可以理解为由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。

[7]陈映秋.中国船级社的规范体系相关科研发展方向[J].中国船检，2000（2）：5.

[8]沈卉.论国际海事条约在我国的适用[D].大连：大连海事大学，2006：46.(www.xing528.com)

[9]史强.海事公约在我国海事执法中的直接适用研究[D].大连：大连海事大学，2009：19.

[10]王迎.试论环境公约的国内适用[J].环境保护，2004（6）：9-12.

[11]韩丹.国际海事条约在我国的适用范围和方式[J].水运管理，2007（10）：36.

[12]贲静慧.我国海事主管机关适用国际海事公约问题研究[D].大连：大连海事大学，2011：15.

[13]孔祥俊.法律规范冲突的选择适用与漏洞填补[M].北京：人民法院出版社，2004：76-77.

[14]李兆杰.国际条约在我国国内法效力若干问题之探讨[J].中国国际法年刊，1993：276.

[15]参见《关于加强客滚船安全管理的通知》第1条“关于船舶开航气象条件限制”。

[16]参见《山东省客滚船运输安全管理办法》第47条2款：“客滚船开航前遇有八级以上大风，不得开航。”

[17]鲍君忠.国际海事公约概论[M].大连：大连海事大学出版社，2007：176.

[18]史强.海事公约在我国海事执法中的直接适用研究[D].大连：大连海事大学，2009：30.

[19]许晓江，李健飞.我国海事管理机构SOLAS公约履约情况[J].中国水运，2009（6）：102-103.

[20]该规则包括《国际航行海船法定检验技术规则》《非国际航行海船法定检验技术规则》《海船法定检验技术规则》《国内航行海船法定检验技术规则》《内河船舶法定检验技术规则》等。

[21]季远军，叶建军.浅谈我国实施《国际海上人命安全公约》的不足及改进的措施[C]//江苏省航海学会2005年度学术研讨会论文集.南京，2005：109-112.

[22]江苏省地方海事局.常用国际海事公约研究和应用[M].大连：大连海事大学出版社，2006：178.

[23]江苏省地方海事局.常用国际海事公约研究和应用[M].大连：大连海事大学出版社，2006：36.

[24]中华人民共和国海事局.中国海员培训、考试和发证[M].大连：大连海事大学出版社，2006：25.

[25]大连海事大学起草的2012年国际海事公约国内化机制研究报告，未出版。

[26]马艳玲，宋巍.良好履约彰显航运大国形象——我国海事履约工作顺利通过IMO自愿审核[J].中国海事，2010（1）：18.