中国STCW公约履约现状研究：IMO审核机制影响分析

纵观世界历史海难的发生，由于人为因素导致的事故并不在少数，海上航行安全和海洋环境保护并不仅仅与航海技术、船舶技术和航运业的发展程度息息相关，更与海员素质有密不可分的联系。各国在对本国海员值班、发证和培训标准上制定的规则参差不齐，有的国家标准高，有的国家标准低，基本上都是基于本国的航运现状制定的，适用于本国的海员，这种各行其是的立法状态导致外国船舶进入本国水域管辖范围时无法适用本国的海员标准，同时各国之间也无法相互借鉴立法，国际海事组织制定的SOLAS公约虽然是对海上航行安全作出了规定，但是并没有对国际海员管理设定统一的标准，越来越多的国家开始呼吁加强海员教育和培训，制定统一各国海员培训、发证和值班标准的国际公约。1960年国际海上人命安全外交大会召开后，ILO国际劳工局理事会和IMO海上安全委员会成立了培训联合委员会，为培训海员使用助航设施、救生设备、消防设备等草拟了《1964年指南文件》，该文件之后虽然经过1975年、1977年和1985年的修正、细化和补充，但是仍然需要进一步的改进和提高。于是，IMO决定于1978年召开外交大会，会议通过了《1978年国际海员培训、发证和值班标准公约》，旨在全球范围内整体提高海员标准。STCW1978在国际上被普遍接受和统一实施后，结束了各国海员立法各行其是的状态，它第一次规定了国际上可以接受的船员的最低标准，对于统一世界各主要航运国家关于海员的培训、发证与值班标准起到了巨大作用。公约于1983年4月27日达到了生效条件，按公约规定，于1984年4月28日生效。我国于1981年6月8日加入公约，1984年4月28日起公约开始对我国生效。

我国作为STCW1978缔约国，一直对该公约的履行给予高度重视，交通运输部仍然承担了主要的立法工作，海事局有责任参与包括船员管理在内的海事管理相关法律、行政法规、规章的立法活动，也有权依照相关国际公约和国内法规发布有关规范、标准及规范性文件。^[23]目前我国在行政法规层面的履约立法主要是国务院颁布的2007年《船员条例》，除此之外，交通运输部颁布的规章和规范性文件构成的海员教育、培训、考试、评估和发证法规体系，从原则规定、实施管理和技术规范等方面为中国海员教育、培训、考试、评估和发证工作提供了法律依据和工作规范。规章主要有：2004年《船舶最低安全配员规则》、2009年《船员培训管理规则》、2011年《海船船员适任考试和发证规则》、2012年《海船船员值班规则》、2012年《STCW公约马尼拉修正案过渡规定实施办法》等。规范性文件主要包括：（1）海员专业培训、特殊培训、船上培训及值班水手/机工培训等各项目的海员培训、考试和发证办法；（2）海船船员适任考试大纲、评估大纲和适任评估规范等技术性标准；（3）办理船员证件管理规则、海船船员适任证书全国统考实施细则、海船船员适任证书和培训合格证制作细则等工作规范；（4）船员教育和培训质量管理规则及船员考试、评估和发证质量管理规则等质量管理规定。上述法规全面覆盖了STCW公约中对所有有关海员教育、培训、考试、评估和发证的要求。^[24]

就现行STCW公约的履行情况而言，我国主管机关为了完善我国海员培训、发证管理体系建设，确保高质量完成各项履约任务，保持并扩大我国在国际上履行该公约的良好声誉和影响力，进一步提高我国海事履约水平，从1986年颁布的《海员专业训练方法》开始，直至2012年实施的《STCW公约马尼拉修正案过渡规定实施办法》，进行了大量的立法工作，在履约立法上基本建立了一整套具有中国特色的船员管理法律法规体系，但在具体执行的过程中尚存在一定不足。2009年IMO自愿审核机制审核组对我国履行IMO强制性文件的情况的审核报告指出，我国未能一直按照IMO几个强制执行文件的要求向IMO提交报告。建议海事部门加强向IMO通报情况的积极性、主动性，特别是应及时准确地就STCW公约要求的事项向秘书长送交报告，同时，发现三处与公约要求不一致之处，分别是：Reg.Ⅰ/3控制近岸航行的原则（在签证中包含近岸航行的限制）；Reg.Ⅶ/1及Section A-Ⅶ/1（可供选择的证书的签发）；Section A-Ⅶ/2对海员的发证（组合职能的管理级证书的发放要求）。如果上述三项公约规定与我国的航运现状无本质冲突，建议交通运输部海事局出台配套规定，以达到与公约的完全匹配。^[25](www.xing528.com)

此外，对于特殊的国际海事公约，例如《1972年国际海上避碰规则公约》本身，我国是通过自动适用的方式来进行公约国内法实施的，原因是该公约本身就属于一种技术性规范。

从以上IMO最重要的三个国际海事公约在我国的立法转化实践来看，我国已经建立起一整套关于维护海上安全和防止海洋环境污染以及船员管理的法律法规体系。从2009年我国的自愿审核结果和该三个公约与我国国内法的法条适用的对比结果看，我国国内法基本上能够覆盖《实施规则》中强制性文件的范围。当然，我国的履约立法体系并不完善，随着国际海事公约修正案、附件的不断增加和更新，国内法中的转化条款、实施细则和执行方案等都会随之进一步更新。