IMO审核机制下国际海事公约在中国的立法转化

随着世界各国缔结或加入的国际条约数量的不断增加，各条约当事国不得不面临条约在国内适用方式的问题，各国可以自主决定采用直接适用的方式或者间接适用的方式。中国自从缔结和参加国际海事条约以来，不管是中国宪法还是其他法律规范以及司法实践都没有明确指出国际海事条约在中国的适用方式，各方观点始终没有达成一致，从而使国际海事条约在中国的适用方式问题成为理论界和司法界关注的焦点问题。我们可以将各方关于国际海事公约在我国的适用方式的观点归纳为三种：第一，直接适用公约。我国《宪法》并没有明确规定国际条约在我国如何适用，但从我国的立法和司法实践来看，我国的大部分规范性文件中关于涉外事项的规定都有适用国际条约的相关条款，可以看出我国倾向于采用直接适用的方式。甚至有人认为，凡是我国缔结或者加入的国际海事公约，经全国人民代表大会常务委员会决定批准或经国务院核准，即在我国发生效力，可以直接适用，而无须经过特别程序。第二，间接适用公约。依照公约的规定由缔约国国内立法机关将公约的规定或者国际法规则在国内法上予以明确、由司法机关和行政机关采取必要的措施保证公约在国内的执行。这种措施包括确立管辖权、修改法律补充相应条文或是制定专门的法律法规。例如，《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》，即是我国为实施1982年《联合国海洋法公约》而制定的法律。^[8]第三，直接适用公约和间接适用公约并行。既允许直接适用部分国际海事公约，又允许我国以国内立法的方式对国际海事公约予以补充，而不是采用单一的直接适用公约的方式，或者单一的间接适用公约的方式，不仅避免了直接适用公约可能给我国带来的不利结果，而且减少了我国执行国际海事公约的成本，大大提高了公约在我国执行的效率，从而保证公约规定的义务在我国国内能够得到善意的履行。

笔者经过分析我国国际海事公约适用的立法、司法和行政实践，归纳得出我国直接适用国际海事公约的方式有以下几种：

第一，能够在我国直接适用的国际海事公约通常是涉及海洋环境保护和防止海洋环境污染的公约。例如，我国1989年《环境保护法》第46条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”我国2000年《海洋环境保护法》第97条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”这些法律条文都明确规定了当我国所加入的国际条约与国内法规定不一致时优先适用国际条约。又如MARPOL73/78公约第3条规定：“本公约适用于：（a）有权悬挂一缔约国国旗的船舶，和（b）无权悬挂一缔约国国旗，但在另一缔约国的管辖下进行营运的船舶。”根据这一规定，MARPOL73/78公约既适用于所有中国籍船舶，也适用于所有在中国管辖海域内航行的外国籍船舶，而无论此船舶是否悬挂缔约国国旗。^[9]很多学者认为不能因为我国有部分法律有优先适用国际条约的规定就认定我国采用直接适用的方式适用国际条约^[10]。笔者认为，对于海洋环境保护和防止海洋环境污染的国际海事公约由于涉及的是海洋环境这个全人类共同利益的领域，在我国采用直接适用的方式更有利于我国沿海和内河环境的保护。因此，与海洋环境保护相关的国际条约应不区分国内或涉外关系、缔约国或非缔约国而统一适用。当国内法和国际条约规定相一致时，适用国内法；而当二者规定有冲突或者国际条约对国内法未作规定的事项作出规定时，应直接适用国际条约的规定。^[11]

第二，我国有部分法律规范中明确规定了“直接适用”条款。有的规定在相关事项上直接适用公约，例如，1998年国务院颁布的《海上国际集装箱运输管理规定》第12条第1款规定：“用于海上国际集装箱运输的集装箱，应当符合国际集装箱标准化组织规定的技术标准和有关国际集装箱公约的规定。”有的规定在某个事项上直接适用海事公约，同时按照国内法规定办理，例如，1997年交通部颁布的《船舶安全检查规则》第6条规定：“对中国籍船舶的安全检查，以我国有关法律、法规、规章、技术规范和我国认可的有关国际公约为依据；对外国籍船舶的安全检查，以我国有关法律、法规和我国加入的有关国际公约以及《亚太地区港口国监督谅解备忘录》为依据。”有的规定如果订有条约，适用条约的规定，没有条约就适用国内法，例如，2000年全国人大常委会颁布的《渔业法》第8条第1款规定：“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准，并遵守本法和中华人民共和国其他有关法律、法规的规定；同中华人民共和国订有条约、协定的，按照条约、协定办理。”

第三，我国国务院交通主管部门以通知或者通告的方式通知各部门适用国际海事公约。

（1）国务院交通主管部门以通知或者公告的方式通知国家各部门国际海事公约或其修正案在我国国内生效，要求各部门遵照执行。(www.xing528.com)

当某一国际条约在我国生效时，由于其后的修正案我国是以默认的方式接受，则修正案自然也对我国生效。当修正案在国际上生效时，我国交通运输部就以下发通知或者公告的方式将修正案生效的情况告知有关部门，并要求各部门届时遵照执行。例如，2010年我国交通运输部下发的《关于国际海事组织〈2008年国际完整稳性规则〉引言和A部分、经修正的〈1974年国际海上人命安全公约〉和经修正的〈1966年国际载重线公约1988年议定书〉的修正案生效的公告》中说明：“……根据《1974年国际海上人命安全公约》（以下简称安全公约）第Ⅷ（b）（ⅶ）（2）条和《1966年国际载重线公约1988年议定书》（以下简称为1988年议定书）第Ⅵ条第2（g）（ⅱ）款关于修正案默认接受程序的规定，上述修正案将于2010年7月1日生效。《2008年国际完整稳性规则》引言和A部分在安全公约和1988年议定书下为强制性规定，并将在上述修正案分别生效后于2010年7月1日生效。我国是安全公约和1988年议定书的缔约国，在上述修正案和《2008年国际完整稳性规则》引言和A部分通过后未对其内容提出任何反对意见，其对我国具有约束力……予以公告，请遵照行。”2005年交通部发布的《关于〈73/78防污公约〉附则Ⅰ修正案和〈状况评估计划〉修正案生效的公告》中说明：“国际海事组织海上环境保护委员会第50届会议于2003年12月4日以第MEPC.111（50）号决议和第MEPC.112（50）号决议分别通过了对《1973年国际防止船舶造成污染公约1978年议定书》（简称《73/78防污公约》）附则Ⅰ修正案和《状况评估计划》修正案。按照公约规定的默认接受程序，上述修正案于2005年4月5日生效。我国是《73/78防污公约》的缔约国，因此，上述修正案对我国具有约束力。现将《73/78防污公约》修正案和《状况评估计划》修正案印发公布，请遵照执行……”

（2）国务院交通主管部门以下发通知的方式规定某些国际海事公约在我国适用的具体问题。

某一国际海事条约或者修正案虽然在我国生效了，但是我国立法相对滞后，某些海事方面的问题又亟须解决，导致国际海事公约在我国得到有效的执行存在很多困难。国务院交通主管部门就以下发通知或者公告的方式规定海事公约在我国适用的某些问题，包括发布船舶配备设备的要求、将海事公约的部分内容直接适用于非国际航行船舶等等。例如，2006年交通运输部发布《关于执行〈73/78防污公约〉1977议定书的通知》规定：“依据《〈73/78防污公约〉1997年议定书》（附则Ⅵ）和《中华人民共和国海事局关于实施〈73/78防污公约〉1997年议定书的通知》（海船舶〔2006〕523号）的规定，现就执行公约附则Ⅵ的有关事项通知如下：……”；2008年海事局发布《关于执行〈国际海上危险货物运输规则〉船舶运输条件部分补充规定的通知》规定：“国际海事组织（原政府间海事协商组织）制定的《国际海上危险货物运输规则》（简称《国际危规》），从去年10月1日起已在我国国际航线上（包括港口装卸）执行。在我国新的《水路危险货物运输规则》颁布执行以前，部将根据我国实际情况对执行《国际危规》的有关方面陆续作出一些补充规定。去年5月26日部曾以（82）交水运字1102号通知对执行《国际危规》作出了第一次补充规定。现将船舶运输条件方面的补充规定随文颁发，有关船舶检验发证事项见（83）交船检字1800号文。以前规定如与本规定相抵触者以本规定为准……”；2010年海事局发布《关于〈执行国际海运固体散装货物规则〉有关事项的通知》规定：“为加强对海运固体散装货物安全的监督管理，保障海上人命和财产安全，切实做好〈IMSBC规则〉的履约工作，现就国际运输和我国沿海运输固体散装货物的有关问题通知如下……”。2003年我国海事局以通知的形式将IBC规则和BCH规则适用于国内沿海航行的船舶，2005年又以通知的形式将《MARPOL73/78公约附则Ⅴ防止船舶垃圾污染规则》适用于国内沿海航行的船舶。

关于我国交通主管部门下发的通知或公告的法律效力，学者的意见不一，它究竟是规范性法律文件还是非规范性法律文件至今仍有很大争议。笔者认为，交通部海事局下发的通知或者命令可以看作是规范性法律文件。所谓规范性法律文件是以成文法形式表现出来的规范化的具有普遍约束力的法律文件。在我国，法律渊源除了宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等规范性法律文件，还包括其他规范性法律文件，交通部的通知和公告虽然没有以成文法的形式出现，也没有以部委令的形式出现，更没有国内法律法规的支持，但是它具有普遍性，能够反复适用、多次适用，具有规范性法律文件的特点，因此，应当被视为规范性法律文件。它的产生往往是行政机关为了行使行政职权发布的，下级海事主管机关应当参照执行，虽然通知中没有要求必须执行，但是其对于下级海事主管机关具有类似部门规章的效力。^[12]因此，基于行政管理的层级关系，规范性文件在其效力范围内对于相应的行政机关是有约束力的，即应当成为行政机关的执行依据，但是，它对于人民法院却不能有此约束力，或者说不能成为人民法院审判案件的直接参照依据。^[13]

此外，我国最高人民法院的司法解释，例如1986年《关于涉外海事诉讼管辖的具体规定》、1993年《全国经济审判工作座谈会纪要》第3条、1997年《关于处理涉外案件若干问题的规定》第1条、2001年的《最高人民法院关于审理和执行涉外民商事案件应注意的几个问题的通知》等，也为我国法院直接适用条约提供了法律依据。