国际海事公约在中国立法依据

根据我国现行《宪法》与《立法法》的规定，我国国家机关有权根据法律的规定或者授权在其职权范围内进行立法活动。原则上，所有的立法都以《宪法》为依据，同时，下位法的制定以上位法为依据，不得违背。针对国际海事公约在我国的适用，我国的履约立法主要包括以下几种形式：

第一，法律。我国《宪法》规定全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，法律的立法依据是宪法，法律的制定不得与宪法相违背。我国履行国际海事公约的立法如果涉及制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，都必须由全国人大及其常委会制定，这是我国全国人大和常委会的专属权。例如全国人大常委会颁布的1983年《海上交通安全法》、2000年《海洋环境保护法》、2004年《港口法》等。《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》颁布后则成为我国海事管理的基本法，涵盖了履行国际海事公约的基本要求，为下位法的制定提供了基本原则和依据。

第二，行政法规。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称；是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。行政法规的制定主体是国务院，行政法规根据宪法和法律的授权制定、行政法规必须经过法定程序制定、行政法规具有法的效力。行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式作成。发布行政法规需要国务院总理签署国务院令。它的效力次于法律、高于部门规章和地方性法规。例如我国2010年《防治船舶污染海洋环境管理条例》、2008年《国水路运输管理条例》等。

第三，地方性法规。根据《宪法》和《立法法》的规定，由省、自治区、直辖市及较大的市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。例如，黑龙江省人民代表大会2002年颁布的《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》是根据我国《立法法》制定的；黑龙江省人大常委会1996年颁布的《黑龙江省港口管理条例》和2002年颁布的《黑龙江省水路运输管理条例》、江苏省人大常委会2010年颁布的《江苏省渔业管理条例》都是根据我国有关法律法规制定的，等等。因此，地方性法规的立法依据是宪法、法律和行政法规。

第四，规章。规章分为部门规章和地方政府规章。根据我国《立法法》第71条规定：“国务院各部……可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章的法律位阶应低于宪法、法律和行政法规。例如，我国交通部2003年颁布的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》是依据我国《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《港口法》《内河交通安全管理条例》《危险化学品安全管理条例》等有关法律和行政法规制定的；2004年颁布的《船舶最低安全配员规则》是依据我国《海上交通安全法》《内河交通安全管理条例》等有关法律和行政法规制定的；2009年颁布的《船舶安全检查规则》是根据我国《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《内河交通安全管理条例》等法律和行政法规制定的等。可见，我国部门规章的立法依据是宪法、法律和行政法规。(www.xing528.com)

根据我国《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”例如，天津市人民政府2009年颁布的《天津市海上交通安全管理规定》是依据我国《海上交通安全法》以及有关法律、法规制定的；山东省人民政府2000年颁布的《山东省水路运输安全管理办法》、江苏省人民政府1996年颁布的《江苏省水上治安管理办法》都是根据我国有关法律法规和本省实际情况制定的等。可见，我国地方政府规章的立法依据是宪法、法律、行政法规和地方性法规。

《立法法》所界定的几类法律文件之间的位阶关系相对还是较为清楚的，但当部门规章与地方政府规章及部门规章与省级地方性法规之间发生冲突时，如何解决还是较为棘手，需要由国务院进行裁定或拿出意见。如交通部《关于加强客滚船安全管理的通知》^[2]和山东省出台的《山东省客滚船运输安全管理办法》^[3]在客滚船允许开航的风级条件上存在不同规定，最后妥协的解决办法是根据“条”“块”管理的原则，在山东省内注册的船公司按照《山东省客滚船运输安全管理办法》规定要求，山东省外适用交通部《关于加强客滚船安全管理的通知》相关规定。

第五，部颁文件。交通运输部海事局发布的法律文件包括规范性法律文件和非规范性法律文件，通知和公告的法律效力自其出台以来就备受争议。2010年交通运输部海事局制定的《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》对海事局颁布的法律文件的范围进行了界定。其中第2条提出，不属于规范性法律文件的范围的包括会议纪要、行业标准、技术操作规程和船检技术法规、原文转发上级文件、内部事项管理的文件等6项，如果其发布的通知或者公告是属于第2条规定的范围，就属于非规范性法律文件，不具有普遍约束力和强制执行力。在《实施规则》出台后，我国交通运输部海事局也随之制定了《中国海事履约规则》《中国海事履约体系审核标准》《海事履约体系管理标准》《海事履约体系管理标准理解指南》《国际海事法律文件国内转化及实施工作程序》等法律文件，为履约提供了重要的法律依据。