IMO审核机制下国际海事公约在中国的立法协调

我国在处理国际海事公约与我国国内法的冲突时，可以依靠我国的立法机关，在借鉴世界各国处理国际海事公约与国内法冲突的实践的基础上，区分公约对我国生效前和生效后的不同情况，对能够预见的可能产生的冲突以及已经发生的冲突，根据《IMO强制性文件实施规则》中立法的要求，从我国立法的角度进行协调，从而完善我国的履约立法体系。

（一）国际海事公约与我国国内法冲突的预防

根据《IMO强制性文件实施规则》的内容，要求成员国在本国进行相应的立法以保证本国的立法和措施符合其加入的国际海事公约的要求，从而保证公约的有效执行。我国作为国际海事组织的成员国，在公约对我国生效前，为了保持我国立法与公约内容的一致，通常采用以下方法协调二者的冲突：

第一，我国在立法中设置保留条款或者在接受国际海事公约时对相关条款提出保留或者选择不适用。

在国际上，我国在很多领域都同其他国家缔结了国际条约，而保留则成为我国预防国际条约和国内法冲突的重要手段之一。我国在缔结或者加入国际海事公约时，对公约的某项条款提出保留或者声明我国有权根据国情实施合理的措施等，可以使我国不适用保留条款规定的条约义务，最大限度地减少公约中不利于我国的因素，从而避免承担不履行公约规定的国家责任，也在一定程度上避免了国际海事公约与我国国内法的冲突。随着国际上缔结的国际海事公约数量的增多，一些新的国际海事公约开始改变传统的保留规定，在公约内容中代之以“选择适用”（opt-in）或者“选择不适用”（opt-out）的措辞。“选择不适用”的效力与保留的含义相同。纵观我国立法，按照宪法和立法法规定的立法体制，目前我国的法律位阶从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。我国宪法和法律并没有明确规定国际海事公约在我国的法律地位，也没有专门的法律法规规定国际海事公约在我国如何适用，但却有部分法律和法规存在一些专门性的但书条款规定当国际海事公约和我国国内法发生法律冲突时，可以以保留的方式排除条约义务的履行。例如，2000年《海洋环境保护法》第97条以及2010年实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第75条都有“本法如果与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约不一致，适用国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”此外，笔者通过对国际条约的研究发现，只要是涉及国际争端的条款，我国基本上都会对此条款进行保留不适用。^[94]

除了上述立法中的规定，我国在实践中签署、接受或者加入国际海事公约时，也采用了保留制度。目前，就我国参加的由国际海事组织制定的国际海事公约而言，我国政府对8个国际海事公约作了类似的保留性声明。例如，1973年我国政府在宣布接受《1966年国际载重线公约》时做了如下声明和保留：“蒋介石集团以中国名义接受该公约是非法和无效的，另外，关于中国沿海区域的划分，不受公约附则Ⅱ第49条和第50条有关规定的约束。”1980年1月7日我国政府在递交关于《1974年国际海上人命安全公约》的加入书时声明：“中华人民共和国有权根据中国国情合理实施该公约规定的游轮、客轮火灾防火和探测的有关规定。”此项声明是极具中国色彩的兜底性声明，能够最大限度地规避我国在该事项上可能承担的国家责任。2006年全国人大常委会在签署《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》时声明：“对于该议定书第十六条第二款和第五款，如果中华人民共和国因为议定书的解释和适用（包括第三条第一款、第二款的解释和适用）而成为争端当事方的，须经中华人民共和国政府书面同意，才能适用议定书附件Ⅲ所列仲裁程序。在中华人民共和国政府另行通知前，议定书暂不适用于中华人民共和国澳门特别行政区。”1983年7月1日我国在向国际海事组织递交关于《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约》的加入书中声明：“根据该公约第14条的规定，中华人民共和国不受公约附则Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ的约束。”2008年9月9日我国在向国际海事组织递交关于《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的加入书中声明：“公约第7条不适用于中华人民共和国内河航行的船舶。根据中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法，中华人民共和国政府决定适用于澳门特别行政区，在另行通知前，暂不适用于香港特别行政区。”虽然我国对公约声明保留的情况在我国所参加的国际海事公约中所占的比例不多，但是仍然对我国预防公约与国内法的冲突起了重要作用。

第二，在国际海事公约及其修正案对我国生效前进行相应的立法活动。

一国在缔结或者加入某一国际海事公约之前，通常以制定、修改和废除本国相关立法的方式，对本国立法中与国际海事公约相冲突的条款进行修改，在本国的立法、司法和行政活动中采取适当的措施使国内立法与公约相一致，从而避免公约与国内法的冲突。这种在国际海事公约缔结或者加入前制定、修改和废除国内法的方法对预防国际海事公约与国内法的冲突起到了积极的作用。我国的立法相对滞后，往往做不到在缔结或者加入国际海事公约之前就制定、修改和废除我国的相关立法，而是在缔结或者加入国际海事公约之后、全国人大常委会或者国务院批准（核准）之前才开始制定、修改和废除我国的相关立法，或者公约在我国生效执行之后才制定、修改和废除我国的相关立法。例如，我国1982年《海洋环境保护法》（已失效）是在《1973年国际防止船舶造成污染公约1978议定书》（我国1983年加入并同年对我国生效）在我国生效前制定的，在加入《1973年国际防止船舶造成污染公约1997议定书》（我国于2006年5月23日加入，2006年8月23日对我国生效）前，于1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过修订，2000年废止1982年《海洋环境保护法》；我国2003年《港口设施保安规则》（已失效）是在《1974年国际海上人命安全公约》强制性规则《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则）（2004年对我国生效）在我国生效前制定，在《国际船舶和港口设施保安规则》2005年修正案（2009年1月1日对我国生效）对我国生效前，于2007年11月30日交通运输部第12次部务会议通过修订，并于2008年废止2003年《港口设施保安规则》；我国1981年《船舶装载危险货物监督管理规定》是在《1974年国际海上人命安全公约》强制性规则《国际散装运输危险化学品船舶构造与设备规则》（IBC规则）对我国生效前制定，并于2003年制定了新的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》，同时废止1981年《船舶装载危险货物监督管理规定》，在《1973年国际防止船舶造成污染公约1997议定书》2012年修正案（IBC规则修正案，尚未生效）对我国生效前，于2012年3月14日根据交通运输部2012年第4号令公布的《关于修改〈船舶载运危险货物安全监督管理规定〉的决定》进行修正。

第三，暂不执行国际海事公约在我国法定的生效程序。(www.xing528.com)

当一国缔结或者加入某一国际海事公约后，如果发现其与本国的立法存在多处不一致时，可以暂时不批准该条约，并在此期间对本国的国内法进行完善。^[95]批准是国际条约缔结的必经程序，包括缔结^[96]、签署^[97]和加入^[98]都是国际条约的缔结过程。条约的批准是指缔结条约的国家有权机关对其授权代表签署的条约进行最后确认和审查，以此同意接受条约的约束，一般是国家元首或者政府核准。《维也纳条约法公约》第14条第1项的规定：“条约是否需经批准，依缔约各方的协议。遇有下列情形之一，一国承受条约约束之同意，以批准表示之：①条约有此规定；②另经确定谈判国协议需要批准；③该国代表已对条约作须经批准的签署；④该国对条约作须经批准之签署之意思可见诸其代表所奉之全权证书，或已于谈判时有此表示。”^[99]

根据我国《宪法》第67条^[100]、1990年《缔结条约程序法》第3条、第5条、第7条^[101]的规定，我国政府在缔结签署了某项国际海事公约或者某项国际海事公约规定缔约国只有在完成批准程序后该公约才在缔约国国内生效时，需要经过我国全国人大常委会的批准程序，该公约才能在我国生效。因此，当我国政府代表在签署某项国际海事公约的过程中发现公约可能与我国国内法产生冲突时，我国的全国人大常委会有权对条约作出批准或者不批准的决定。同样根据我国《缔结条约程序法》，如果我国没有参与缔结国际海事公约的过程，错过了公约的签署期，就需要经过全国人大常委会完成加入条约的程序，该公约才能在我国国内生效。我国1990年《缔结条约程序法》第11条规定了我国加入多边条约和协定的程序以及我国加入多边条约和协定必须由国务院提请全国人民代表大会常务委员会作出加入的决定^[102]。如果某项国际海事公约规定了签署期限，而我国政府在签署期内又没有签署该公约，那么我国全国人大常委会有权对该公约作出加入或者不加入的决定。因此，我国政府缔结或者签署了一项国际海事公约并不等于该公约直接在我国生效，还需要经过我国全国人大常委会的批准，若是该公约已经生效且我国错过了签署期，则需要经过我国相关法律规定的加入程序。可见，当我国缔结或者加入某一国际海事公约后，如果发现公约的内容与我国国内法的规定不相一致或者公约在我国适用暂时不具备相应的条件时，全国人大常委会有权批准该国际海事公约，也有权不批准该国际海事公约。如果不批准公约，则在签署国际海事公约之后，批准之前这个期间，对我国国内立法进行补充、修改和完善，尽可能使我国国内法与国际海事公约的内容相一致，最大限度地避免国际海事公约与我国国内法的冲突。

目前，笔者总结我国签署的国际海事公约，包括国际海事组织制定的65个国际海事公约及其议定书，其中我国政府签署后尚未批准的国际海事公约有《1995年国际渔船船员培训、发证和值班标准公约》，该公约于2012年9月29日生效，我国政府于1996年9月26日签署有待批准的签字；《1993年船舶优先权和抵押权国际公约》，该公约于2004年生效，我国1994年8月18日签署有待批准的签字，该公约虽未在我国生效，但是我国《海商法》第二章关于船舶物权的规定，已采用了公约草案的相关内容。

（二）国际海事公约与我国国内法冲突的解决

尽管我国采取了积极的立法措施在公约对我国生效前尽量避免公约与国内法的冲突，但是正如笔者前文所述，国际条约与国内法的冲突是始终存在的。在公约对我国生效前，有很多冲突我们是无法预见的，不会因为已经采取了积极的预防措施，冲突就完全不会发生，即使公约对我国生效，随着技术的进步等条件的发展与成熟，仍然会有大量的冲突不断产生，同样不会因为已经解决了现存的冲突而不再发生。因此，在公约对我国生效前，我国虽然采取了积极的立法措施，在公约对我国生效后，仍然需要大量的立法来解决二者的冲突。借鉴世界各国处理国际条约与国内法冲突的方法，在我国协调国际海事公约与国内法冲突的立法过程中，主要采用了实体法调整方法来规定主体的权利和义务，并且在相关的法律规范中设置了冲突条款以明确国际条约与国内法的选择适用（很多法律规范中规定了国际条约优先原则），但是并没有制定统一的冲突法规范，这不得不说是我国立法上一大缺陷。此外，在立法和司法实践中，应尽量采用“解释一致原则”的方法来协调国际海事公约与国内法冲突的问题。

第一，实体法调整方法。通常一国缔结或者加入的国际海事公约中，都会要求缔约国采取适当的措施积极履行公约规定的义务，缔约国也会在国内采取积极的立法、司法和行政手段执行公约，使国际海事公约在国内具有可适用性。而国际海事立法的不断更新和完善以及我国海事立法的相对滞后，必然导致国际海事公约与我国国内法不断的冲突与矛盾。因此，公约常常涉及制定、修改和废除缔约国国内法。实体法调整方法是目前我国调整国际海事公约与我国国内法冲突的主要方法，全国人大及其常委会、国务院、交通运输部及地方政府、船级社（没有立法权）等都为此作出了巨大的贡献，积极地立法以执行公约，其中交通运输部在立法方面发挥了不可替代的重要作用。例如，全国人大常委会制定的《海上交通安全法》、国务院制定的《防治船舶污染海洋环境管理条例》、交通运输部制定的《船舶安全营运和防止污染管理规则》等。当国际海事公约与我国国内法发生冲突时，我国往往采用制定、修改和废除相关国内法的方法来协调公约与国内法的冲突，使国内法的内容尽量与公约保持一致。例如，我国是《1974年国际海上人命安全公约》（1980年对我国生效）和《国际船舶和港口设施保安规则》（2004年对我国生效）的缔约国，我国1983年《海上交通安全法》是根据《1974年国际海上人命安全公约》制定的，并于2007年根据在我国生效的《国际海上人命安全及议定书》修正案进行修订，2004年《船舶保安规则》同样是根据这两个公约制定的，于2007年根据在我国生效的《国际海上人命安全及议定书》修正案颁布了新的《中华人民共和国国际船舶保安规则》，废除了2004年的《船舶保安规则》。又如，我国1997年《船员教育和培训质量管理规则》和1997年《船员考试、评估和发证质量管理规则》是根据经1995年经修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（1984年对我国生效）制定的，2011年《海船船员适任考试和发证规则》也是根据《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约及议定书》及2010年马尼拉修正案制定的，并且1987年和2004年《海船船员考试发证规则》已经废止。再如，我国1996年《高速客船安全管理规则》是根据1994年《国际高速船安全规则》制定的，2000年修订了《国际高速船安全规则》后，我国于2006年制定实施了新的《高速客船安全管理规则》，1996年《高速客船安全管理规则》同时废止；我国1983年《防止船舶污染海域管理条例》是根据《1973年防止船舶造成污染国际公约1978议定书》（1983年对我国生效）制定的，在其大量的修正案通过后，我国又于2009年进行了修订实施。1991年《外贸危险货物标志监督管理规定》是根据《国际海运危险货物规则》（每两年就会对其内容进行更新和维护）制定的。同时，为了适应国际海事公约在我国执行的需要，我国交通运输部海事局分别于2009年海事局现行有效的规范性文件（截至2009年11月30日）进行清理，并发布公告废止169件海事规范性文件，决定保留596件海事规范性文件，未列入附件目录的海事规范性文件，不再作为海事管理依据。2013年又进行了规范性文件的清理工作（截至2013年9月1日），决定保留19件，计划修订19件，废止8件。计划修订文件暂列为现行有效海事规范性文件，待修订完毕后废止。不仅如此，各直属海事局也积极配合履约工作，例如营口海事局、福建海事局等。因此，当国际海事公约与我国国内法发生冲突时，在我国适用往往涉及制定、修改和废除我国国内法。

第二，在我国的法律规范中设置冲突条款，即“国内法优先适用原则”和“国际条约优先适用”原则。笔者通过研究我国大量的海事法律、行政法规、规章等规范性法律文件，发现在我国的立法制度中有很多法律规范都有适用国内法的明确规定，即我国在适用国际条约的过程中如果与我国国内法的适用发生冲突，则优先适用我国国内法，或者说我国在适用国际海事公约的过程中，针对某一事项，如果我国国内法有规定的，适用我国国内法的规定，我国国内法没有规定的，适用国际海事公约的规定。例如，我国1997年《外国籍船舶航行长江水域管理规定》第17条规定：“船舶使用信号应当遵守中华人民共和国交通部颁布的《内河避碰规则》和其他有关信号的规定；未作规定的依照有关国际信号规则办理。”第19条规定：“本规定已列事项按照本规定执行；未列事项按照《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》及其他有关规定执行。”1979年《对外国籍船舶管理规则》第24条规定：“船舶在进出港口和锚泊时，应注意港口信号台的呼叫和信号，在使用视觉信号时，应遵守中华人民共和国沿海港口信号规定。沿海港口未曾规定的信号，应依照《国际信号规则》办理。”第52条规定：“关于船舶避碰，本规则和中华人民共和国其他有关规定中未列事项，依照中华人民共和国施行的《国际海上避碰规则》办理。”2006年《高速客船安全管理规则》第33条规定：“本规则未尽事宜，按国家其他有关法规和我国加入的国际公约执行。”这些规定说明当我国国内法和国际海事公约对某一事项都有规定时，我国国内法和国际海事公约规定一致的，适用我国国内法，即使规定不一致，也可以适用我国国内法的规定。同时，在我国很多的法律规范中也设置了优先适用国际条约的冲突条款，国际条约优先适用原则就是我国在适用国际海事公约的过程中如果与我国国内法的适用发生冲突时，优先适用国际海事公约。我国1987年由外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》（已失效）中规定：“涉外案件应依照我国法律规定办理，以维护我国主权。同时亦应恪守我国参加和签订的多边或双边条约的有关规定。国内法以及某些内部规定同我国所承担的条约义务发生冲突时，应适用国际条约的有关规定。根据国际法的一般原则，我国不应以国内法规定为由拒绝履行所承担的国际条约规定的义务。这既有利于维护我国的信誉，也有利于保护我国国民在国外的合法权益。”1995年由该六部再一次联合发布了新的《关于处理涉外案件若干问题的规定》（有效）第1条总则第3款规定：“处理涉外案件，在对等互惠原则的基础上，严格履行我国所承担的国际条约义务。当国内法或者我内部规定同我国所承担的国际条约义务发生冲突时，应当适用国际条约的有关规定（我国声明保留的条款除外）。各主管部门不应当以国内法或者内部规定为由拒绝履行我国所承担的国际条约规定的义务。”六部两次联合发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》都明确指出，我国对于国际条约与国内法的冲突是采用国际条约优先适用的解决方法。可以说，我国国家机关在适用国际海事公约和国内法的过程中，如果国际海事公约与国内法发生冲突，应优先适用国际海事公约的规定。另外，如前所述，我国1993年《海商法》第268条，1999年《海洋环境保护法》第97条，2005年《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第59条，2009年《防治船舶污染海洋环境管理条例》第75条等规定均体现了国际条约优先原则，但我国声明保留的条款除外。因此，我国在适用国际海事公约的过程中，如果国际海事公约与我国国内法发生冲突与矛盾，采用国际条约优先原则，则适用国际海事公约的规定，国际海事公约优先于国内法适用。虽然我国在立法上倾向于采用国际法优于国内法的方式，即国际海事公约优先于我国国内法适用，但是在我国的司法实践中，优先适用国际海事公约的情况并不是很多，法官在判案时更倾向于采用国内法优先于国际海事公约的方式。

第三，“解释一致原则”。我国最早在司法解释中规定“解释一致原则”是在最高人民法院2006年颁布的《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第9条：“人民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”我国采用“解释一致原则”最典型的例子是1992年《领海与毗连区法》，该法第6条规定：“外国非军用船舶，享有依法无害通过中华人民共和国领海的权利。外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”而我国1982年签署、1996年批准的《联合国海洋法公约》第17条规定：“在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”^[103]所谓“无害通过”，是指外国籍船舶在不损害沿海国的秩序和安全的前提下，可以不事先告知沿海国，也不经过沿海国的同意，连续不间断并且迅速地通过沿海国领海的航行权利。许多学者认为《联合国海洋法公约》的规定已经赋予了一切外国籍船舶无害通过沿海国领海的权利，包括外国军舰也享有无害通过权。而我国的《领海与毗连区法》中却规定外国军舰进入我国领海必须事先征得我国政府批准，并且《领海与毗连区法》制定于我国签署《联合国海洋法公约》之后，是与《联合国海洋法公约》相矛盾的。笔者认为，《联合国海洋法公约》虽然规定了外国籍船舶的无害通过权，但是并没有明确规定不损害沿海国安宁和平与正常秩序的外国军舰意欲通过沿海国领海海域是否必须事先要经过沿海国许可或者告知沿海国，对外国军舰的无害通过权并没有明确地加以规定。因此，我国的《领海与毗连区法》规定的外国军舰进入我国领海必须事先征得我国政府批准并没有违反《联合国海洋法公约》规定的外国籍船舶的无害通过权，而《联合国海洋法公约》规定的外国籍船舶的无害通过权也不禁止其缔约国在其国内自主享有立法的权利，我国仍可根据我国的宪法、法律和规章制定立法要求外国军舰通过我国领海必须事先经过我国政府批准。笔者认为，对《领海与毗连区法》关于外国军舰通过领海的规定采用“解释一致原则”的方法，使得我国《领海与毗连区法》与《联合国海洋法公约》并不发生冲突。在国际海事公约与我国国内法产生冲突的时候，尽可能地应用解释一致原则不仅能够极大地节约立法成本、提高办案效率，也有利于公约在我国的执行，减少适用的阻力与障碍。