中国立法转化研究：IMO审核机制下的国际海事公约

分析了以上国际上和我国学者对国际条约与国内法的关系的理论，国际海事公约在我国国内法上究竟处于何种地位？又与我国国内法是什么关系呢？笔者提出以下论述：

第一，国际海事公约的法律地位应该低于我国宪法。^[62]主要理由如下：首先，我国《宪法》对国际条约的法律地位并没有明确的规定，也无一般性规则。《中华人民共和国宪法》是我国的根本法律，具有至高无上的地位，任何法律都不得和宪法相违背，因此宪法在我国具有最高的效力等级，这是不可动摇的。其次，全国人大常委会和国务院对国际条约的批准（核准）、加入和接受的权利都是我国《宪法》赋予的，我国的基本法律以及其他法律的制定机关都是由宪法作出相应的规定，宪法修改程序的严格程度要远远高于国际条约的核准程序，我国不可能违背宪法的精神和原则缔结或签订某一国际海事公约。因此，国际条约的地位同样应当通过宪法加以确认，由我国的根本法决定国际海事公约在我国的法律位阶。最后，基于维护我国国家主权的角度考虑，国际海事公约的地位必须低于我国宪法，如果其法律地位超越或者等同于我国宪法，将有损我国国家主权，动摇国家的根本；基于维护我国国家利益和人民利益的角度考虑，宪法代表和维护我国国家和公民的最高利益，是公民意志的集中体现，只有宪法的地位高于任何法律，高于国际海事公约，宪法才能更好地维护我国国家、社会以及人民的利益。确定了宪法高于国际海事公约的法律地位，至于国际海事公约和其他法律规范之间的关系，有必要进行深入的研究。

第二，公法性质的国际海事公约应当是我国国内法律体系的组成部分，即采用“纳入”的方式纳入我国法律体系中。国际海事公约由于涉及不同方面的利益和价值，因此具有海事公约特有的复杂性和多样性，但是不管国际海事公约有多复杂，涉及的利益关系有多少，其在国际上一经生效，就产生对各缔约国的普遍约束力。虽然国际海事公约调整的是国际法律关系，国内法调整的是国内法律关系，二者调整的法律关系不同，但是根据我国《宪法》和《缔结条约程序法》的规定，国际海事公约一经我国法定的缔结和生效程序，就在我国国内具有法律效力，在缔约国国内不会因为缔约国不履行公约规定的义务或者与缔约国国内的相关法律产生冲突而失去法律效力。正如法国学者察夷耶利则所说：“任何法律规则未经依照它的成立的程序所废止之前仍然维持约束的效力；依此原则，后法律最多只能阻碍前法律的执行，而并无废止或修改前条约的效力。”^[63]同时，国际海事公约在国内是直接适用还是间接适用，是优先适用还是适用国内法，不同的适用方式必然会产生不同的适用结果，这些不同的适用方式都会使国际海事公约与国内法的关系变得复杂化。

目前，有很多学者认为，国际条约在我国的法律位阶应当与其批准（核准）的立法机关通过的法律法规的地位相等，即根据公约在我国批准或者加入的立法机关的地位高低和权限来划分。^[64]理由是：（1）由全国人大常委会决定批准和加入的国际海事公约的法律地位应该等同于全国人大常委会制定的法律，同时高于行政法规、地方性法规和规章。（2）由国务院决定核准、加入和接受的国际海事公约的地位应该等同于国务院制定的行政法规、低于全国人大常委会制定的法律，同时高于地方性法规和规章。（3）当全国人大常委会制定的法律与其决定批准和加入的国际海事公约产生冲突或者国务院决定核准、加入和接受的国际海事公约与行政法规相冲突时，可以根据我国《立法法》中规定的法律规范冲突的解决方法，对同位阶的法律规范采取“新法优于旧法”和“特别法优于普通法”的原则，但是全国人大常委会制定的法律和国务院制定行政法规中明确规定“优先适用国际条约”的，应当适用国际条约。如果全国人大常委会决定批准和加入的国际海事公约与行政法规、地方性法规和规章发生冲突或者国务院决定核准、加入、接受的国际海事公约与地方性法规、规章发生冲突，同样根据我国《立法法》的相关规定，采用“上位法优于下位法”的方法，如果上位法是国内法，且该国内法规定“优先适用国际条约”的，则适用国际条约。采用上述方法如果国际条约允许缔约国在国内法中对某些事项另行规定的（行政处罚、行政强制、行政许可的专门规定），则适用国内法。

笔者总结了目前对我国生效的33个IMO公约（详见附录2），大部分是由国务院核准的。综合分析国际海事公约在我国的批准（核准）或加入机关、我国国内法制定机关的地位高低与职权范围以及公约与国内法的批准生效程序、我国国内法律规范的效力等级等，笔者认为，分析国际海事公约与我国基本法、行政法规、部门规章、地方性法规等规范性法律文件的关系，我们只能从我国的《宪法》《缔结条约程序法》和《立法法》的规定和履约实践中作出一些推断，上述这种以立法机关的地位高低和立法权限对效力位阶的划分标准并不能完全符合和反映我国的立法现状。

第一，我国国家机关代表我国对外行使缔结权是经过我国《宪法》和宪法性法律授权的，不论该国家机关的法律地位的高低，只要是对外缔结了国际条约，那么生效的条约对中国的法律效力是相同的，并没有高低之分，而对外缔结的主体不同是由条约的内容决定的，和条约的效力高低无关。(www.xing528.com)

第二，上述观点实际上是“法律位阶比照论”，这种对法律规范效力位阶的划分方式是针对我国立法的，国际条约虽然“纳入”了我国的法律体系，但毕竟是国际法，并非国内法，这种比照论混淆了国际法与国内法的制定主体，混淆了主权国家意志和国际共同意志。如果一国国内法在立法上确认和实施了这种方式，无疑是在为本国不履行国际条约提供借口，这是违背国际法规则的。

第三，上述观点之所以认为国际条约在本国具有不同的法律位阶主要是依据我国《缔结条约程序法》的相关规定，不管我国对外行使缔结权的是全国人大常委会还是国务院，都是统一代表中华人民共和国的，是一种国家行为，并不是对外代表某个国家机关或者部门，不能因为批准（核准）主体的不同而对国际条约的效力进行划分，否则会使我国立法产生混乱。举例来说，由于国际海事公约引进了“默认生效程序”，技术性海事公约的修正案在我国基本上是不需要全国人大常委会或者国务院批准或核准的，修正案在我国生效后，难道说其法律地位要低于需要经过批准（核准）的国际海事公约吗？修正案本身是公约的一部分，这种划分方式岂不是把修正案和其主体公约割裂开来，因此，国际海事公约是否能够以我国规范性法律文件的批准主体、批准程序以及效力位阶的区分标准来作为确认国际海事公约在我国国内法上的法律位阶的标准是有待商榷的，不能武断地说是国际海事公约优先于国内法还是国内法优先于国际海事公约。当然，上述观点有一定的合理性，但是对国际海事公约在我国的效力划分仍然要具体问题具体分析。

第四，国际海事公约的法律位阶高于除宪法以外的法律只是一种立法倾向。我国之前很多法律规范都存在关于国际条约和国内法适用冲突的相关规定，即涉及某一事项“当国内法与国际条约规定不一致时，优先适用国际条约的规定”，因此很多学者认为国际海事公约是国际条约的一部分，国际海事公约应相对于除宪法以外的其他法律可以优先适用。我们应当看到并且承认，国际海事公约优先适用于除宪法以外的国内法存在很多有利的地方，即缔约国一经缔结或者签订国际海事公约，就意味着各缔约国同意承担国际海事公约中规定的国家义务，就应当积极地履行公约的规定，在国内采取一切积极的立法、司法和行政措施促进公约义务的履行。

换句话说，“任何当事国不得援引其国内法规定为由而不履行条约”，^[65]从而避免缔约国因为国内法的法律适用与公约的法律适用发生冲突和矛盾而不能执行国际海事公约，也避免缔约国承担因为不履行公约或者履行不当而应当承担的国家责任，提高缔约国履行国际海事公约义务的效率。这种倾向也许可以在以后适当的时机根据我国的立法和司法实践上升确认为法律原则。笔者认为，表面上看国际海事公约的法律位阶仅次于我国宪法，但是我国相关法律并没有明确规定国际海事公约的法律位阶，这种“优先适用国际条约”的规定仅仅是一种立法倾向，不能把这种倾向看作是法律原则，其在我国延续使用了几十年迟迟没有上升到法律原则的高度是有一定原因的。我国立法机构从很多角度考虑，完全笼统地把一切国际条约都规定为优先适用于国内法可能并不适用于我国国情，就单从我国国家利益的角度考虑，在一定程度上也不利于我国国家利益的维护。

因此，国际海事公约在我国的法律位阶不能一概而论，是不能笼统地概括为高于除宪法以外的法律，还是低于或者等同于除宪法以外的法律，应该在适用国际海事公约的过程中，具体分析公约在我国的适用情况，才能恰当地解决国际海事公约与我国国内法适用的冲突与矛盾。