IMO审核机制对中国的影响研究结果

2008年，我国向国际海事组织递交了审核申请，2009年，我国正式接受国际海事组织的审核，审核范围包括我国的海事立法、履约战略、履约政策、履约资源与设施、海事管理与培训、被认可组织与评估等。通过审核，我国获得了国际海事组织的高度评价，审核组认为根据《IMO强制性文件实施规则》，我国切实履行了国际海事公约规定的国家义务，基本上达到了规则规定的标准，甚至在诸如海事立法、搜救和开航前检查等方面取得了卓越的成就。但是，虽然我国顺利地通过了审核，我国在接受审核的过程中仍然被发现存在3个不符合项、4个观察项和8项待改进事项。这些问题主要表现在：海事立法、向国际海事组织通报信息、认可组织授权和监督、记录管理、人员资格管理、内部信息沟通、地方立法与国家立法协调、国家立法通知相关方的程序、令“主管机关满意”的标准解释、滞留调查时ISM缺陷的关注度和船舶废弃物等方面。^[63]其中很多问题都是具有共性的，不仅我国在履约过程中存在，也存在于其他国家的履约过程，这些问题的提出和解决都为各成员国迎接履约审核做好准备及履约能力和履约水平的提高提供了借鉴意义。通过对各成员国审核结果进行研究发现，国内立法和认可组织在不符合项、观察项以及待改进事项中都榜上有名。国内立法是《IMO强制性文件实施规则》中规定要审查的主要内容之一，接受审查的大部分成员国的国内海事立法都或多或少存在问题，即规则规定的强制性文件生效后，国内没有及时地进行相关立法，从而无法保证公约在国内有效实施。在二元论的国家，由于本国法律规定公约在国内生效后必须进行二次立法才能实施，因此更可能在国内立法方面不符合强制审核的要求。而我国对公法性质的国际海事公约采用的是一元论的立法体制，根据相关的法律规定，只要国际海事公约对我国生效，公约在我国国内可以直接适用，通常由交通运输部海事局发布公告通知各部门执行，当然我国并非发布通告就算执行公约，我国政府也会根据公约的要求进行相应的国内立法、颁布一些实施细则等，尽管我国的海事立法并不完善或者说没有完全达到IMO审核机制的标准，但是我国仍然在审核中获得了较高的国际评价。

目前，我国正在积极准备迎接国际海事组织的下一轮审核，通过对《IMO强制性文件实施规则》的研究与学习，我国拟定了履约的战略计划与目标，制定了当前的工作任务，甚至将履约的部分任务分散到省（自治区、直辖市）来执行，动用我国一切有效的力量，在进一步研究国际海事公约国内法机制的同时，对国内的规范性法律文件进行梳理，从全国人大及其常委会制定的法律、到国务院的行政规章和部门规章，包括海事局制定的规范性法律文件，在实施和执行国际海事公约的基础上，优先解决我国海事立法的问题，只有让规则的实施具备了强有力的立法保障，让国际海事公约在我国国内实施和执行有良好的可依存的法律环境，我国接受履约审核才会取得更好的成果。作为国际海事组织的A类理事国以及一个国际航运大国，及早地加入审核机制，积极有效地履行国际海事公约赋予的作为船旗国、港口国和沿岸国身份的国家义务，对我国来说不仅是发展的机遇，更是挑战。

机遇表现在：第一，有利于吸收他国成功的立法经验、总结我国的立法不足，加强我国的海事立法，构建完善的海事立法体系，为新一轮的审核做好充分的准备。我国通过备战IMO审核，发现我国海事管理的不足，完善了相关立法与政策，强化了我国政府相关部门海事履约的水平，提高了海事履约的能力，并且在研究其他国家审核结果的基础上，吸收他国成功的管理经验、总结他国的不足，梳理我国海事立法的框架，不断加强海事行政管理体系的建设，通过建立高效的海事管理体系，推动我国海事向规范化、体系化和系统化方向发展。对于未接受自愿审核的国家在接受强制审核时必定会存在很多不符合项、观察项和待改进事项，我国已经具备自愿审核的成功经验，相信在接受强制审核前，我国能够尽快弥补审核发现的不足，为新一轮的审核做好充足的准备。第二，符合我国可持续发展的战略目标，能够促进海洋资源的可持续发展规范性法律文件的制定，对已出台的海事法律、法规和规章等规范性法律文件作出进一步的修改。我国可持续发展的战略目标是实现经济发展、资源保护与生态环境保护相协调。IMO审核机制正是为了在促进全球航运发展的同时能够最大限度地维护海上安全和保护海洋环境，这正与我国促进经济发展的同时保护资源与环境的可持续发展战略不谋而合，我国积极加入审核机制，在我国可持续发展战略目标的基础上推动世界海洋资源的可持续发展，有利于我国在国际社会上塑造良好的航运大国的形象，提升我国的国际地位，从而加强我国在国际社会上的影响力。第三，有利于促进我国海上贸易的发展，建立起与国际海运发展相协调的中国航运经济政策自我调整机制。^[64]我国为了迎接IMO审核作了充分的立法准备，在整合我国现有资源的基础上，对船舶、船员、造船业等方面都制定了法律和政策，保证我国船舶、船员以及造船业都符合国际通行的标准，提高我国船队的竞争力和船员的整体素质，促进海上贸易的发展。接受审核不仅为我国宏观航运政策提供了自我完善和自我调整的契机，^[65]也为推动国际海事组织维护海上安全和保护海洋环境目标的实现作出积极的贡献。第四，有利于强化我国政府相关部门海事履约的立法水平，加强海事行政管理规范的建设，不断提高海事履约的综合能力，将海事立法与实施和执行有机结合，最终实现国内立法与国际标准相统一。

挑战表现在：第一，突破了我国传统的海事理念，对我国海事履约立法、战略、布局和方针提出了更高的标准和要求。IMO审核实质上是对成员国政府的审核，主要针对海事主管机关，审核立法、战略、布局、方针、政策、措施等是否和国际海事公约规定相一致。审核使得我国海事主管机关不仅仅是我国海事主动的管理者，更是接受国际监督的执行者。审核要求我国突破传统的海事理念，将“系统评估”的理念引进到我国的海事管理体系中，形成依法、高效、有序的海事核心价值观。不仅如此，审核也对我国海事履约立法、布局、方针等提出了挑战。我国的立法进程相对缓慢，需要通过层层关卡才能生效，在时间上往往无法满足公约立法的要求，虽然方针和政策等出台比较快，但是都是以上位法为依据，如果制定的时间早于上位法，可能因为和上位法相违背而失效，这让我国在下一次审核中可能仍然会遭遇国内立法的不符合项、观察项和待改进项的结果。第二，第一轮审核结果发现我国履约存在的不足，而下一轮审核即将到来，意味着我国提高海事管理能力和建立海事履约机制迫在眉睫。《IMO强制性文件实施规则》要求成员国的海事管理立法、措施和水平都要与国际海事公约相一致，这无疑对我国海事管理能力的优化发展提出了新的标准和新的要求。近年来，我国海事管理的基础设施和装备虽有所提高，但是对我国海事管理的成效并不明显，海事系统缺乏体系化的机制与制度，缺乏一个能够系统化的衡量和评估我国履约情况、全面和清晰地反映海事管理机构履约要素的机制，虽然我国已经制定了《中国海事履约规则》《海事履约体系管理标准》与《中国海事履约管理机制推进方案》等相关文件，海事履约体系建设已经纳入海事管理体系中，我国的海事履约机制仍然和审核要求有一定的差距，需要不断的改进和完善。第三，根据《IMO强制性文件实施规则》的相关要求，我国在履约体系中仍然缺乏完整、有效、科学的战略。在2009年我国接受自愿审核之前，我国还没有形成系统完整的海事履约战略，在接受审核之后，即使制定了“五年规划”，海事履约战略仍然受诸如地区、资源、人力等很多因素的影响，各级海事管理机构海事履约战略无法系统地体现我国整体的履约战略，甚至与实际工作相脱节。我国在下一轮强制审核之前，必须保证履行国际海事公约与《IMO强制性文件实施规则》的规定持续一致，如果不持续改进履约战略，以“达到、维持和提高作为船旗国、港口国和沿岸国整体组织机构的表现和能力”，^[66]我国将可能面临负面审核结果的风险，最终可能影响我国航运大国的形象。

在IMO审核的契机下，通过迎接审核，将我国的海事资源整合起来，将国内标准与国际标准有机地结合起来，将国内海事义务与国际海事义务统一起来，从形式上、程序上和程度上不断缩小履行国际义务与国内义务的差距^[67]，最终实现立法与实施和执行的有效结合。

【注释】

[1]http：//www.shmsa.gov.cn/NewsContent.aspx？CatalogId=bf14321a-697d-4915-90dfb3e9b953ed8d&ContentId=91e69914-b9da-41ff-9060-9781f4a315a8，2014年7月3日20：30访问。

[2]鲍君忠.国际海事公约概论[M].大连：大连海事大学出版社，2007：48.

[3]司玉琢.21世纪海事立法走势探析[J].中国远洋航务公告，1998（7）：26-29.

[4]截至2018年1月19日国际海事组织官方资料http：//www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx。

[5]《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其1976年议定书已于2002年5月24日失效、《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约2000年议定书》已经失效，《1976年国际移动卫星组织协定》已于2001年7月31日失效。

[6]即《1948年国际海上人命安全公约》《1960年国际海上人命安全公约》《1954年国际防止海洋油污染公约》《1960年国际海上避碰规则》《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约1976年议定书》。

[7]即《1973年国际防止船舶造成污染公约》《1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约》《1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约1993年议定书》《实施1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约1993年议定书的2012年开普敦协议》《1969年国际油污损害民事责任公约1984年议定书》《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约1984年议定书》《1996年国际海上运输有害有毒物质的损害责任和赔偿公约》《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约2010年议定书》《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约1990年议定书》《2009年香港国际安全和环保拆船公约》。

[8]上海海事局官方网站http：//www.shmsa.gov.cn/NewsContent.aspx？CatalogId=bf14321a697d-4915-90dfb3e9b953ed8d&ContentId=d4c7af10-bfa9-4dd4-bbaf-139ddb948f20.

[9]刘惠荣，黄旻.国际海事组织法律规则探析及其对我国的启示[J].海洋信息，2011（2）：30.

[10]范育军.相关国际海事公约的产生及发展规律[J].中国海事，2012（10）：55-56.

[11]邱奇，陈海清.未来国际海事公约的发展趋势与影响[J].中国海事，2010（10）：29.

[12]国际体系具有整体性、联系性、非对称性等特点，其实质是世界性的市场化，具有周期性和长期性的发展规律。

[13]See Arthur Nussbaum.A Concise of the Law of Nations.New York，1954：1

[14]See Arthur Nussbaum.A Concise of the Law of Nations.New York，1954：7

[15]Lord Mc Nair.The Functions and Differing Legal Character of Treaties[M]//The Law of Treaties.Oxford：Clarendon Press，1961，Appendix A：739-740.

[16]冯棣明.国际海事条约在中国的适用问题研究[D].大连：大连海事大学，2003.

[17]参见《维也纳条约法公约》第2条。

[18]参见1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第2条第1款。

[19]奥本海.奥本海国际法[M].王铁崖，陈体强，译.北京：商务印书馆，1980.

[20]J G Starke.An Introduction to International Law[J].American Journal of International Law，1977，54（1）：194.

[21]寺泽一，山本草乙.国际法基础[M].朱齐武，等，译.北京：中国人民大学出版社，1982：47.

[22]万鄂湘，石磊，杨成铭，等.国际条约法[M].武汉：武汉大学出版社，1998：1.

[23]李浩培.条约法概论[M].北京：法律出版社，2003：3.

[24]万鄂湘，石磊，杨成铭，等.国际条约法[M].武汉：武汉大学出版社，1998：3.

[25]王秋玲.条约法教程[M].长春：吉林人民出版社，2001（9）：42.

[26]例如1958年我国清朝政府同美国签订的《中美天津条约》在直隶北塘交换批准书，条约生效，此为不平等条约，早已废止。

[27]例如1954年台湾当局与美国签订的《中美共同防御条约》，其中第10条规定：“此条约有效期限，定为无期限。”1979年中美建交后，该条约正式废止；1945年中国、美国、英国、法国、苏联五个常任理事国和其他过半数的签字国批准，《联合国宪章》正式生效。

[28]胡正良，韩立新.海事法[M].北京：北京大学出版社，2009：1.

[29]罗文.也谈“海事”与“海商”概念的区别[J].世界海运，1998（5）：45-46.

[30]胡正良，韩立新.海事法[M].北京：北京大学出版社，2009：2.

[31]史强.海事公约在我国海事执法中的直接适用研究[D].大连：大连海事大学，2009：3.(www.xing528.com)

[32]冯棣明.国际海事条约在中国的适用问题研究[D].大连：大连海事大学，2003：2.

[33]沈卉.论国际海事条约在我国的适用[D].大连：大连海事大学，2006：8.

[34]百度百科http：//baike.baidu.com/view/252061.htm，2012年10月26日访问。

[35]国际法基本原则的主要内容包括互相尊重领土和主权完整原则、平等互利原则、互不侵犯原则、互不干涉内政原则、和平共处原则、和平解决国际争端原则、民族自决原则和忠诚履行国际义务原则。

[36]朱文奇，李强.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：12.

[37]例如，Case concerning Certain Norwegian Loans（France v.Norway），ICJ Reports，1957：49中指出，法官认为条约是创设相互间权利和义务的意图的体现，“卡塔尔和巴林间海洋划界和领土问题案”中法官认为由于换文和备忘录创设了国际法上的权利和义务，所以构成条约等。

[38]沈卉.论国际海事条约在我国的适用[D].大连：大连海事大学，2006：6.

[39]朱文奇，李强.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：27.

[40][英]伊恩·布朗利.国际公法原理[M].曾令良，余敏友，等，译.北京：法律出版社，2003：10.

[41]鲍君忠.国际海事公约概论[M].大连：大连海事大学出版社，2007：16.

[42]危敬添.《国际海上人命安全公约》的历史和现状[J].中国远洋航务，2007（4）：77.

[43]危敬添.《国际海上人命安全公约》的历史和现状[J].中国远洋航务，2007（4）：77.

[44]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_60eaa79f0100t3lr.html

[45]危敬添.国际海上人命安全公约的历史和现状[J].中国远洋航务，2007（4）：76-77.

[46]陈宝忠，傅爱庆.国际海上人命安全公约的重要发展与监控机制[J].上海海事大学学报，2004（4）：8-12.

[47]朱庆智.STCW 2010年修正案的主要修正内容介绍[J].世界海运，2010（9）：78.

[48]鲍君忠.国际海事公约概论[M].大连：大连海事大学出版社，2007：62.

[49]顾长智，李娜，刘树利，等.MARPOL公约附则Ⅵ2011年修正案对我国的影响及履约对策[J].世界海运，2012（7）：17.

[50]因此，IMO官方网站统计的IMO公约的生效情况文件中并没有列出MARPOL 73/78公约的附则Ⅵ在各国的生效情况。

[51]于洪波.IMO成员国审核发现对中国履约的借鉴作用[J].世界海运，2011，34（7）：48-49.

[52]佚名.IMO成员国自愿审核机制简介[J].中国海事，2006（4）：54-55.

[53]详见国际海事组织第24届大会第A.973（24）决议《IMO强制性文件实施规则》大会部分的内容。

[54]佚名.IMO成员国自愿审核机制简介[J].中国海事，2006（4）：54-55.

[55]包继来.谈海事履约体系建设[J].中国海事，2011（10）：26.

[56]沙正荣.《IMO强制性文件实施规则》解读[M].北京：人民交通出版社，2009：7.

[57]沙正荣.《IMO强制性文件实施规则》解读[M].北京：人民交通出版社，2009：14.

[58]危敬添，姚文兵.国际海事条约概览[M].大连：大连海事大学出版社，2007：9.

[59]朱文奇，李强.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：151.

[60]朱文奇，李强.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：151.

[61]危敬添.《国际海上人命安全公约》的历史和现状[J].中国远洋航务，2007（4）：77.

[62]危敬添.《国际海上人命安全公约》的历史和现状[J].中国远洋航务，2007（4）：77.

[63]马艳玲，宋巍.良好履约彰显航运大国形象——我国海事履约工作顺利通过IMO自愿审核[J].中国海事，2010（1）：18.

[64]沙正荣.中国海事推演IMO自愿审核机制的成效分析[J].中国海事，2010（1）：23.

[65]沙正荣.中国海事推演IMO自愿审核机制的成效分析[J].中国海事，2010（1）：23.

[66]http：//www.cz-msa.gov.cn/art/2012/12/28/art_4190_354933.html，2013年7月3日22：45访问.

[67]沙正荣.中国海事推演IMO自愿审核机制的成效分析[J].中国海事，2010（1）：25.