IMO审核机制对中国立法的影响

依据实施规则的要求，对成员国的履约立法的要求主要体现在以下几个方面：

第一，对缔约国政府的立法要求。实施规则对缔约国政府的履约要求实际上可以归纳为10个要素，即目标、战略、总则、范围、初始行动、信息沟通、记录、实施和执行、评估和审议、改进，这10个要素都与履约立法息息相关。（1）“目标”，要求缔约国政府制定的海事管理目标必须符合实施规则的要求，方针和政策必须体现实施规则中设定的要素，同时，可以根据本国的经济发展情况自行决定采取不同的形式和内容。（2）“战略”，要求成员国（主管机关）就履约立法、方针政策的制定、履约的总体布置、执行的具体措施和履约活动等都应该贯穿“战略”的内涵^[56]。同时，要求缔约国政府建立相应的法律基础，制定等效于或者高于IMO非强制性文件的标准，建立必要的机制和体系，制定有效的执行措施，以保证履约效果。（3）“总则”要求缔约国政府根据《联合国海洋法公约》和IMO有关公约的要求，主管机关应当颁布法律和法规来实施IMO的规则和标准，并采取必要措施使这些文件完全、充分地发挥效力。（4）“范围”要求缔约国政府在接受审核的强制性文件范围内，在本国的法律、法规等立法文件中规定相应的政府义务条款，并做出相应的实施和执行安排。（5）“初始行动”指当一部新的或经修正的IMO强制性文件对一国生效时，要求缔约国政府应当在国内立法以提供基础性法律，并在基础设施保障和立法人员方面对新生效的IMO公约或者修正案提供履约条件，全方位履行国家权利和义务。（6）“信息沟通”要求缔约国政府应向包括IMO、认可组织、政府组织等所有相关方通报本国立法方面的信息，即缔约国政府在履约过程中，应当制定、实施和更新立法、方针、政策、指令等，应当制定法律文件的程序性法规或文件化的程序，同时审核是否建立起向有关方通报信息的通信机制和框架，包括是否有实施公约的国内法公布的媒介和查询渠道，是否建立起相应的宣传、监督和反馈机制，是否具有持续完善相关法规的物质、人员和程序制度等。例如，国内法应当有固定的公布公约及其修正案的平台（杂志、报纸、互联网站等）。（7）“记录”要求缔约国政府制定“关于建立和保存履约活动记录”的文件化的程序和标准。（8）“实施和执行”要求缔约国政府针对“实施和执行”采取必要的方针、政策和措施，做好必要的组织和制度安排。（9）“评估和审议”要求缔约国政府为制定和实施国内法提供评估和监督机制，并为评估和监督机制制定新的程序和标准。（10）“改进”要求缔约国政府持续改进本国立法及执行的措施，采取措施消除不符合项，持续保持与相关IMO公约的符合性。

第二，对船旗国政府的立法要求。实施规则第二部分第15条对缔约国作为船旗国的角色立法提供了基本框架，要求船旗国政府首先明确本国政府履约机构的职责分工，包括履约机构之间的分工、履约机构内部的分工、各履约机构之间与内部的分工以及上级履约机构与下级履约机构之间的分工。在确立了履约职责之后，各机构根据各自的立法权限，在其管辖范围内对本国加入的国际海事公约颁布相应的国内法，制定实施国内法的执行方针和政策，同时根据公约的要求和履约的实际需要及时更新和修订现行国内法与各项相关方针政策，以保证公约规定的缔约国政府义务条款能在缔约国政府有效的立法和管理下能得到切实遵守和执行。实施规则第23条是对船旗国政府立法的补充要求，要求船旗国政府除了制定上述第15条规定的立法外，还需要制定关于实施所适用的IMO强制性文件以及执行国内法的行政管理层面的法规和政府指令，这些关于具体行政措施的法规和指令可以通过履约机关颁布的规范性法律文件实现。此外，规则还对立法人员提出了要求，要求政府在有效的评估机制和工作机制下，为实施和执行本国的履约立法提供足够数量的资质人员，包括履约立法及相关方面的专业人员、专门的执法人员、专业的调查和检查人员以及履约的技术人员等。通过对船旗国政府的立法要求，可以保证船旗国政府有效履行IMO公约以及《联合国海洋法公约》对海事主管机关设定的义务条款。

第三，对沿岸国政府和港口国政府的立法要求。实施规则第三部分的规定包含了缔约国政府作为沿岸国角色的立法要求，第四部分包含了缔约国政府作为港口国角色的立法要求。在对沿岸国履约审核的过程中，着重审核沿岸国政府是否按照国际通行的标准进行国内立法，是否采用了国际普遍接受的方式制定管理措施，是否执行了可供实施和执行的国内法等，以约束沿岸国政府的综合海事管理行为，确保其遵守IMO强制性文件的规定，促进全球海事管理活动的协调一致。对港口国政府的立法要求和沿岸国基本一致，但是港口国的管辖范围要小于沿岸国，仅限定于进入或者停靠属于沿岸国管辖范围内的水域和岸外设施的外国籍船舶。在对港口国履约审核的过程中，着重审核港口国政府是否根据公约的要求制定相应的国内法，包括可执行的方针、政策、法律文件，制定的国内法律文件是否符合国际通行的标准，是否采取了一切必要的措施保证IMO强制性文件的履行，是否制定了相关的法定程序履行公约的义务，包括监督、调查和检验等。(www.xing528.com)

实施规则中涉及的六大国际海事公约都直接或者间接地对缔约国提出了立法的要求，实际上，其他IMO公约虽然暂时没有被列入实施规则的适用范围，其对缔约国政府提出的立法要求，缔约国仍然应当履行。通过实施规则的实施，IMO审核机制取得了显著的效果，各成员国通过审核结果总结自身和他国的履约经验，认识本国立法的不足，确保本国相关方按照本国制定的要求履约，外国相关方知晓本国的履约的具体要求和措施，积极加强海事管理功能和履约机制建设，提高履约能力和水平，保证本国义务的履行。

因此，IMO成员国一旦接受IMO履约审核机制的审核，就意味着其作为IMO公约缔约国的身份，同意承受该公约的约束，应当根据《IMO强制性文件实施规则》《联合国海洋法公约》以及相关IMO公约的要求和内容制定国内法，采用公约设定的统一标准。我国为了实施和执行IMO公约，首先，应当颁布国内法和具有法律执行力的文件来保障公约的有效实施，通过国内的立法活动，尤其针对船舶的安全和防污染制定强制性规则，提供船舶遵守的法律基础，体现本国政府对悬挂本国船旗的船舶的海事综合管理能力。交通运输部海事局在履行国际海事公约过程中承担了履约立法的大部分工作，制定的很多规范性法律文件都体现了国际海事公约的内容。例如，我国《港口设施保安规则》《国际船舶保安规则》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》《船舶最低安全配员规则》《船舶安全检查规则》等都是依据有关国际海事公约制定的。其次，为保证IMO强制性文件的执行力，我国应当采取适当的措施确保国内法的有效实施，即提供关于执行措施的立法，提供必要的基础设施和立法资源。具体表现在：通过颁布适当的法律，制定相关的强制性规则，体现对悬挂本国船旗的船舶行使行政管理、技术管理和其他社会性事务管理和控制的能力，确保船舶遵守一般适用的基础性法律；制定关于立法程序的规则和要求；配备具有航海、法律和海事执法经验和经历的海事专业立法人员协助颁布必要的国内法，将国家的立法责任合理分解^[57]。最后，为了保证执行措施的有效实施，我国必须建立监督和评估机制，并为此在程序上进行立法，包括关于调查和处罚程序的立法，同时制定“记录有关海事管理活动”的标准和向相关方通报立法信息的程序性规定。换句话说，如果IMO成员国是其加入的IMO公约的缔约国，除了要根据公约的内容进行相应的立法，还要制定立法评估机制对不同层级的立法进行评估，制定监督机制确保国内立法与相关IMO公约保持一致，采取积极的措施识别和消除立法中不符合公约规定的地方，保证持续改进并维持立法的适当性和符合性。