IMO审核机制下国际海事公约在中国的立法转化研究成果

纵观国际海事立法的发展，国际海事公约作为国际社会上发展较快的一个热点，伴随着世界各国海运立法的发展，开始呈现出全新的发展态势。

第一，由单纯的促进海上航行安全转变为促进海上安全和防止海洋污染并重，并且向可持续发展目标迈进，重心逐渐向促进和监督IMO公约的执行转变。国际海事组织建立之初制定的多个国际海事公约都在于促进海上航行安全，例如《1965年国际便利海上运输公约》和《1966年国际船舶载重线公约》等。直到1967年在英吉利海峡利比里亚籍油船“托利·勘庸”号发生重大事故，12万吨原油泄漏造成海洋环境严重污染，油污受害人只得到五分之一的赔偿，这起事故受到国际社会的广泛关注，国际海事组织才认识到为防止海上事故造成污染和人命财产遭受损害制定统一规则的必要性，开始全面制定一系列防止船舶污染海洋的国际公约，例如《1969年国际干预公海油污事故公约》《1972年国际防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》和《1973年国际防止船舶造成污染公约1978年议定书》等。近几年来，国际海事组织又将精力集中于遏制气候变化带来的问题上，国际海事组织秘书长关水康司在出席2013年世界海事日主题揭幕仪式的记者招待会上提出“可持续发展：国际海事组织贡献延续里约20国峰会”成为2013年世界海事日的主题，号召各国政府和航运业各界联合起来共同积极致力于制定和实现海洋可持续发展目标。2014年世界海事日主题是“有效施行IMO公约”。至2018年，为了纪念政府间海事协商组织公约生效的第70周年，将国际海事日主题定为“IMO 70年：我们的遗产——航运更好未来更好”。国际海事组织作为具有国际航运监管职责的主体，不仅肩负了促进海上安全和防止海洋环境污染的使命，并且将在今后发挥确保航运业绿色环保和清洁的重点管理者和后台驱动力的关键领导作用^[8]。可以说，IMO立法工作基本实现了现今海运界的法律规范体系，但是IMO本身又不具有公约的执行职能。因此，从2014年开始，IMO的工作职责开始由过去的制定公约和规则转向促进和监督公约的生效和执行，提高履约质量上。^[9]

第二，国际海事公约的参与主体、覆盖范围和涉及内容逐渐呈现多元化的发展趋势，正逐渐形成一个完整的公约体系。一个国际海事公约从缔结到生效实施并不是由国际海事组织独立完成，往往需要各方的广泛参与和合作，包括发达国家、发展中国家、政府间国际组织和非政府间国际组织等。例如，《1974年国际海上人命安全公约》1988年修正案中关于海难安全系统无线电通信的内容（建立了全球海难和安全系统）就是国际海事组织联同国际电信联盟、国际气象组织、国际水文组织、国际流动卫星组织和国际搜寻与救援卫星系统共同参与合作的结果。再如，1973年《国际防止船舶造成污染公约》也是由78个国家和地区、联合国环境规划署等联合国组织、国际私法统一协会等政府间组织、国际航运工会等非政府间国际组织共同参与的国际海洋污染会议上通过的。目前就国际海事组织已经制定的有效的51个国际海事公约（包括议定书）而言，公约及其修正案从制定和缔结到生效、实施和评估效率很高，基本上已经形成了一套完整的公约体系，不仅立法对象覆盖海洋、船舶、船公司、船员、港口、海盗等海事范围，而且内容涉及海上安全、海洋污染、海难救助、客货运输、责任和赔偿等海事领域。^[10]可见国际海事公约的触角已经伸到了国际海事活动的方方面面，这些公约的缔结，有效地维护了海上航行安全和大大地提高了防污染能力，相信之后的国际海事组织制定的公约会在内容条款上更加具体细化，覆盖领域将会更广，对各缔约国的履约要求会更加严格。(www.xing528.com)

第三，由出现海难事故后的被动应对转变为提前制定规则主动预防海洋污染的发生。20世纪90年代以前国际海事组织的立法主要是在灾难性事故发生后依靠总结的经验教训而制定的，近50年来，影响国际海事组织立法的重大海难事故有数十起，包括1912年著名的英国籍船舶“泰坦尼克”号、1967年利比里亚籍油船“托利·勘庸”号、1979年德国籍超级游轮“大西洋女皇”号（Atlantic Empress）和“爱琴海船长”号（Aegean Captain）等，其中漏油事故到20世纪90年代达到了顶峰。这些漏油事故的发生，促使了之后一系列防污公约的产生，例如《1990年国际油污防备、反应和合作公约》《2001年控制船舶有害防污底系统国际公约》《2004年国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》等。国际海事组织开始采取积极的态度通过预防海上活动将会发生的危险以及事故可能带来的人命和财产的损害，制定一系列国际海事公约和规则以维护海上人命财产的安全和预防海洋污染的发生，国际海事组织立法逐渐开始向事前预防转变。同时，国际海事组织采取了相应的积极措施和预防手段保证公约的有效实施，例如制定《IMO规则制定过程中应用综合安全评估方法的临时导则》和《IMO强制性文件实施规则》等。可见，今后国际海事公约将着眼于事前的预防，从事故源头上控制和减少事故风险，加强履约监督，促进全球合作，从而保证立法具有一定的前瞻性和超前性^[11]。

第四，由最初的允许缔约国根据本国情况履行公约发展为建立IMO成员国自愿审核机制，最后过渡到IMO成员国强制审核机制。每一个国际海事公约的制定都要求缔约国认真履行公约及其附则，并且主管机关应承担公约义务制定法律或采取必要的措施保证公约的执行。尽管公约有如此规定，但是并没有引起IMO成员国的足够重视。近几十年来，越来越多的发展中国家加入保护海上航行安全和维护海洋环境清洁的队伍中，由于国家之间和地区之间存在一定的差异，导致发达国家和发展中国家履行国际海事公约的状况也参差不齐。因此，IMO为了有效发挥其作为负责保护海上航行安全和防治海洋环境污染的国际组织的独特作用，监督各成员国的履约情况，帮助成员国提高履约效率和能力，以达到海上安全和环境保护的共同目的，于2002年IMO第23届大会通过了“IMO成员国自愿审核机制”（Voluntary IMO Member State Audit Scheme，简称VMSA），该机制主要审核成员国适用的海上安全和防污染相关公约的10个文件的立法情况以及管理和执行情况，尤其针对成员国海事主管机关的管理工作进行评估和审核。目前，世界上大多数发达国家和一些发展中国家已经加入了自愿审核体系，中国也在此行列之中，由此对于未参加自愿审核机制的国家不可避免地会产生一些问题，即一旦进入已加入自愿审核机制的国家水域和港口势必会遭遇一定的技术壁垒和经济损失，这种自愿机制在一定程度上逼迫那些未加入自愿审核机制的国家加入，可以说在一定程度上是强制的，或者说它必然是强制的。此外，虽然IMO自愿审核机制暂不实行强制，但是强化监督机制已成为国际组织发展的共同趋势，2014年世界海事日“有效履行IMO公约”的主题，表明IMO期望在全球范围内有效履行所有的IMO公约并获得真正的进步。按照国际体系的运作规律^[12]和伴随着审核工作的逐渐深入，自愿审核机制转变为强制审核势在必行。因此，2009年IMO第26届大会决定，自2015年起，IMO将对所有成员国实施强制性的履约审核，强制审核机制将全面展开。尽管《IMO强制性文件实施规则》制定之初的审核范围仅包含了包括《1974年国际海上人命安全公约》在内的10个强制性实施的文件及所有通过该10个文件获得强制性的文件。但是随着审核工作的不断深入，将不断更新强制性文件的清单，相信不久的将来，国际海事组织制定的大部分国际海事公约都会列入强制审核的范围。