行政指导是杨海坤教授所持续关注的一个重要研究课题。早在二十世纪八十年代中期，在几无任何参考资料可以援用的情况下，杨海坤教授在国内率先从行政管理学的角度展开了对行政指导的研究[16]。后来，在其《中国行政法基本理论》一书中，他又设专章对行政指导进行了比较全面的研究。自二十世纪九十年代中期以后，行政指导的研究在国内日渐升温，一批重要的理论研究成果相继问世。但在行政指导“繁荣”的研究局面背后，同样存在着一些令人担忧的现象，理论内涵界定上的随意和法律属性认识上的模糊即是典型的例证。在比较研究的基础上，杨海坤教授指出，从现代民主行政的发展以及基于其上的现代行政法学的发展趋势来看，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的，依法在其职权范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，使相对人接受其意思表示并付诸实践的新型行政行为。针对时下流行的行政指导是一种“非权力性行为”的观点，杨海坤教授尖锐地指出，行政指导既然是行政机关行使职权的行为，那么它必定是一种权力行为，因而不可将行政行为再分为“权力行为”和“非权力行为”。不过，权力本身有强弱之分，权力行为可进一步区分为“强权力行为”和“弱权力行为”。原因在于，权力的含义除了强制力之外，还可以是一种影响力，这种影响力可以是“非强制力”，但它仍然是一种权力作用。据此，应当将行政指导定位为一种弱权力行为。与行政命令等强权行政行为相比较，行政指导不具有法律上的强制执行力，它主要依靠相对方的自觉、自愿产生作用。行政机关基于职权作出行政指导，行政指导宣告成立后，并不像其他的一般行政行为那样依赖有强制力的权力贯穿始终以保障行政行为目的的实现。行政指导的生效还取决于相对人的同意，行政指导是以其所处的优势地位、占有丰富的信息资源等影响力而非强制力作用于相对人，使相对人接受，从而实现其所要达到的行政目的。因此，同其他带有强制力的强权行政行为相比，行政主体基于行政职权作出的行政指导只是一种弱权力性行政行为，这种弱权力主要表现为一种具有公信力的影响力[17]。虽然上述观点尚未被学界同仁所普遍接受，但以权力的强弱为标准将行政行为划分为强权力行为和弱权力行为仍然不失为一种可贵的学术探索，它不仅丰富了我国的行政行为理论，而且为人们理解行政指导的法律属性提供了另外一种全新的视角。在行政方式日趋多样化特别是非强制性行政“异军突起”的当代社会，这一观点的确起到了“抛砖引玉”的作用[18]。(www.xing528.com)
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