走向政府法治新时代：杨海坤教授行政法学研究论文选

共建共享理念的形成并非一蹴而就，其产生和发展都与公共行政学中的治理理论密切相关。行政法学学人也在治理理论进驻的影响下，开启了对传统行政法方法论的反思以及新的研究框架的建构。如晚近十年以来兴起的政府规制法，福利行政法、风险行政法等特别行政法方面的研究，都关注到了公共部门以外的其他法律主体分享治理权力、分担治理任务上的重要功能。不过，这样的理念认知很难在行政法总论中得到体现。究其缘由，是因为“行政中心主义”理念的根深蒂固。从行政行为论到行政法律关系论，再到行政过程论，尽管越来越关注行政相对人的主体性权利，但却依然沿袭着以行政为中心的理论建构。这种传统的建构理念是将行政主体仅将自身作为观察发动者，它可以内部视角来观察自身的权力运行，但却只能以外部视角来观察其他参与主体（行政相对人），而由于缺乏观察发动者的资格，这种观察视角上的割裂不能得到其他参与主体通过观察的反馈进行填补。由此，多元参与主体在大多数情形下只能被动地成为行政法治中的客体要素，导致他们无法被平等地纳入行政法的视野当中。在以政府作为法制推动力来源的中国，上述问题显得更加严峻：行政主导模式无法充分整合法治政府建设中的其他制度性要素，使得“法治政府”沦为行政权自我实现的狭隘目标^[433]，社会多元主体的参与积极性很难被调动起来。针对此一问题，全民共建共享理念带来的理论突破是将单中心行政拓展为多中心行政，从关注行政机关的判断余地到关注共建共享平台的程序机制设计。政府法治论若想在新一轮的基础理论研究中崭露头角，可借以全民共建共享的理论推进为契机，重新塑造符合当下形势的理论定位，在新一轮的政经体制改革中取得理论检验的先机。具体言之，结合共建共享所体现的多中心主义治理理念，笔者认为可将政府法治论定位于指导多元化行政法^[434]（Multipolar Adm inistrative Law）的理论研究和制度建构。为确立多元化行政法的正当性基础，必须回应几个关键性的问题：一则，国家的角色定位为何；二则，分享治理权力的其他主体是否受到公法原则的拘束；三则，能够设计法律机制保障不同主体之间的协商与合作^[435]。具体来看，以多元化行政法为指导对象的目标定位应作如下理解：

（一）研究对象从行政机关到扩展到多元主体。政府法治论聚焦于政府活动的全过程，明确了政府与法治之间不可分离的紧密关系^[436]。然而，在这样一个严密的法律管控体系内，人民更多的是以法治下被保障者的角色出席国家治理的舞台，其“主人翁”地位也是通过对公权力的要求而间接呈现出来。在多元化行政法的理念下，人民将变装为治理的主体，在获得法律规范授权的范围内实践着治理的任务、收获治理成果的同时，也要进入严密的行政法体系，成为法律管控的主角之一。这些多元主体在类型上主要包括政府（中央、地方）、国企、民企、行业协会、公众、跨国组织等，它们在一个科学的治理结构中进行协作治理。不过需要注意的是，基于政府在资源禀赋和国家角色上的优势，其仍是行政法最重要的研究对象，只是要兼顾到其他主体的部分。

（二）规制工具的多元拓展。一方面，行政法的规范结构有所变化，传统上，法律规范以“条件程式”出现，即“如果a，则b”这一构成要件加法律效果的构造方式。而有些法律条款或以概括条款的方式待以具体化描述，或在规范内容和方式上仅设置特定框架，或仅为商谈僵局而为特定形式之妥协，此乃一种有别于条件程式的“目的程式”，立法者仅以规范目的和行政任务的内容为要素详细说明，而不究问行政机关如何达到目的或以何种方式履行任务。此等“目的程式”意在给予行政机关广阔之形成空间，以最具有效能之方式履行行政任务。而在多元行政法的建构中，在法规范层面会出现条件程式减少而目的程式增多的趋向。另一方面，各种“软法”性质的社会规范也应当成为研究的重点。传统管理的规范来自于国家权威的制定和认可，而治理因其具有决策多中心的特征，由此形成的“分散化的公共治理”结构必然导向多重权威出现，它们在各自的独立领域内通过协商合意形成特定约束性的规范，对软法的研究有助于更好地理解多元秩序的形成和发展。(www.xing528.com)

（三）行政活动从单一行政走向合作行政。在多元行政法的语境之下，传统命令和控制式的管制方式，以逐渐被“通过合作的治理^[437]”所取代^[438]。这种治理方式，是以结果为导向，通过多主体的参与（特别是利害关系人）实现渐进式的决策过程，达到解决问题的目的。在这里，行政法学应当关注治理领域权责分工以及共治中协商机制的建立，即共建共享下的“自主治理”和“协商治理”如何形成并得到保障。