政府法治论并未将政策排除行政法的规范分析，恰恰相反，对政府规制理论的引入、善治理论的引入、行政法政策学或法政策学的探索，都是政府法治论回应政策治理的理论朝向。政府法治论认为，党的领导与政府负责的终极目的具有一致性，即保障并完善人民幸福生活的权利。将政策简约化之等同于人治的判断，不符合法治国家新型政策治理的客观实际，另外“西方法治先进国家”同样存在数量庞大的政策；“法律为主、政策为辅”这种割裂法律与政策有机联系的观点也值得商榷，因为这实在不符合中国民主政治朴素的生活经验，我们无时无刻不处于政策之网中。法律和政策是政府运行的两种轨道。一方面，法律是行政行为的依据，政府必须依法行政；另一方面，政策是政府实现公共治理的重要载体。
1.政策的公法意涵
政策，一般认为等同于公共政策，“公共政策是国家（政府）、执政党和其他公共权威组织为实施政治统治和社会公共管理而制定的一系列行为规范或行动准则”[381]。尽管政策是中国法中的重要组成部分[382]，但长久以来对政策的公法涵义却难以精准厘定。传统法理学将政策分为国家政策、政党政策[383]，并将政策视为可能侵入法律规范的破坏性力量而严加防范。政府是行政权的主要行使主体，无论对政府或是行政权而言，政策均是其须臾不可分离的治理元素。“公共政策作为一种政府行动纲领和行动指南，与行政权密切相关，是行政权发挥作用的一种重要形式，政策不断地通过各种形式影响到国家的法治进程，并对法律的制定与实施发生着重要影响”[384]。肖金明坚持全面法治观的研究立场，对法学界长期存在的政策格言式误读、片面化解读进行了批判，无论就数量抑或法律实效而言，“如果说政策是个巨人，那么法律只是它的影子”[385]。
政党和政府是政策的主要实施主体。研究一个国家的法律无法绕过政党制度特别是执政党的政策[386]。马克思主义法学理论认为：“党的政策以科学的世界观、方法论为理论基础，是由党的领导机构制定，依党纪处分来保障实施，用以正确反应客观规律和经济、政治发展的客观要求，指导、约束和调整特定的社会关系和实现特定的任务而规定的路线、方针等一系列问题的行动准则，是对人民共同意志和利益的高度概括和集中体现。”[387]王若磊指出了攸关行政法治成败的依规治党要素，认为依规治党与依法治国的系统兼容性和机制协调性关系法治中国道路前途[388]。政府法治论始终坚持中国共产党是我国的执政党这一法治政府运行基石，并将其视为社会主义法治国家建构的最关键的政治力量，因此执政党的政策对于法治政府建成产生重大影响。
2.政策的公共性考量(www.xing528.com)
政策是行政系统的要素，集中体现了行政的全部特征。在政府法治论看来，行政的首要特征即是公共性，公共性是行政的根本特征和最高伦理标准。政府法治论认为，所谓公共性是指“行政共同体通过对公共事务的管理，向社会成员提供公共服务和公共产品以满足其人道生活的需要”[389]。基于政府法治论行政公共性特征的分析工具来看，一方面，公共权力、公共事务、公共产品、公共利益，行政法上关于公共性的界定完全覆盖了政策的公法意涵，也正是透过公共性的行政法意义，政府法治论实现了将政策纳入行政法世界予以评价。法律是行政法规范行政活动的最低限度基准，是行政法为政府提供的一种制度设计，政策同样是行政法赋予政府从福利行政迈向自由社会国的另一种制度设计。从某种意义上说，国家政策源自大多数国民的共同意向，行政共同体“必须不断地了解和掌握大多数国民的意向，根据其专门的知识和经验，以其自身的职责制定出始终一贯的政策，为实现该政策而充分发挥领导和指导作用，从无限存在的行政需要中优先选定对于国民来说是最为有益的政策，并准确而迅速地付诸实施”[390]。另一方面，政府法治论公共性还揭示了政策公法意涵对行政法研究范围的积极意义。既然政策是政府法治论射程内公共性理论的议题，那么政党自然也纳入政府法治论的学术视野。这是因为“需要一个什么样的政府”始终是政府法治论的学理追求所在，作为本土行政法格式的具体展开，政府法治论不仅孜孜以求法律之下的政府，也同样关照政党之下的政府法治如何构建。进而言之，在行政法治穹庐之下，法律之下的政府要求政府依法律治理、政党之下的政府要求政府秉持行政法原则依政策治理——这为中国行政法实施的双轨制路径出场创造了前提。
3.政策的宪治规驯
政府法治论注意到宪法与行政法之间的互动关系，指出依法行政的前提是依宪行政，从而将行政法秩序内遭遇的政治事实提交到宪治空间消解，一定程度上使政府法治论获得空前的解释张力。与此同时，将法律之下的政府，政党之下的政府，一并纳入公法视域整合，在标明行政法治中国版本的同时，更为重要的是将政府法治论作为评价“党委领导——政府负责”行政法现实的理论学说。党的执政系统是国家治理系统的重要组成部分，在具体层面上通过直接或间接方式对其他系统产生影响，发挥“元治理”的功能[391]。如果中国行政法理论基础不能回应民主法治的政治调控机制，不能系统性解释和评价政策的客观价值，不能为宪法教义学和行政法释义学提供科学的行政法理分析工具，那么就无法在宪法空间内安放社会主义民主政治诉求、无法对现实情境中的行政法现象作出实事求是的学术评价。为此，政府法治论不仅拒绝教科书版的中国行政法言说，更排斥对行政法治现实场景呢喃甚至虚伪的行政法学理解释，它关注中国的、民主政治生活中的、与相对人真实相遇的行政法现象，这也正是政府法治论的可贵之处。就政策而言，我们认为坚持党的领导与依法治国具有逻辑一致性，根据我国宪法规定，党必须在宪法和法律范围内活动，因此，在宪法和法律范围内坚持党的政策与法治政府依据法律治理并不冲突。其因在于，党的政策首先是针对党员个体和党组织集体的制度设计，党的政策要达到获得全体人民共同遵守的目标，则必须通过法定程序将党的政策以法律形式呈现、以法律技术表达、以法律制度落实。政策，无法通过政策永久担保。实践证明，恰恰是宪法和法律才是巩固党的政策、实施党的政策的最佳方式。这也是政府法治论通过建构行政法政策学以回应真实世界的缘由。[392]
政府依法律产生之后，随之而来的必然是政府由法律控制，这是政府法治论的两个关联子理论。由此检阅政策之于国家治理体系，我们认为现实中“政策治国”的提法与中国特色社会主义法治理论与实践均不符合[393]。当然，法学界应当对政策治国的出现进行深刻反思。时至今日，行政法学和宪法学仍未对政策在公法体系内的地位展开深入研究，更未对政策在推行法治政府中的价值和功能作出客观评价。“法律意义上的合法性之所以最终需要回溯到政治意义上的正当性，是因为在涉及公共权力行使的公法的背后，总是存在一种关于国家的政治理论”[394]。坚持党的领导是政府法治论的立身之基，从公法厘定政策的客观功能，认真解决以党代政[395]、以政策代法律的现象，政府法治论及时出场显得尤为关键。
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