合作行政不仅是法治政府建设中的现实问题，也是动摇和冲击传统行政法学结构框架的重大理论问题，需要行政法学理对此做出回应，而作为行政法学理之源头活水的行政法理论基础责无旁贷。在众多关于行政法理论基础的学说流派中，兼具包容性和全面性的“政府法治论”独树一帜，“政府与公民法律地位平等”的理论命题是解释和回应合作行政困局的不二法门。
（一）作为行政法理论基础之一的“政府法治论”
不同于行政法学基础理论，行政法理论基础是探讨行政法所有问题的出发点，所有的行政法基础理论都可以从理论基础中汲取营养，它是一种哲学层面的宏观引领。“行政法理论基础这一论题的提出，蕴含着对行政法的本质、价值与功能、体系、发展方向的根本性理论探索”[359]。时至今日，合作行政还未成为内涵确定的法学概念，其与公私协力、合作治理、民营化、公私合作伙伴关系以及参与行政、协商行政、服务行政等的区别和联系，在学界并未达成广泛共识，导致合作行政的疆域和边界并不明晰。因此，我们有必要将合作行政置于行政法理论基础的视野下进行考察，找准其在行政法学理论框架中的定位，同时在理论基础诸种学说间的论争、辩驳和阐发中厘定合作行政的概念内涵与核心范畴。
行政法理论基础研究是一项事关行政法发展方向、道路和制度构建质量的基础性工作。杨海坤教授于1989年发表了《论我国行政法学的理论基础》一文，将我国行政法理论基础概括为“人民政府论”[360]。之后杨海坤教授将政府与人民的关系引申到政府与法律的关系上，认为这样做更贴近行政法的要求。因此，行政法的理论基础应当归纳为“政府由法律产生、政府依法律管理、政府由法律控制、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等”这几个方面，并由此概括为“政府法治论”[361]。“政府法治论”一方面以政府为切入点，凸显了行政法与其他部门法的区别；另一方面以行政权为中心，把与行政权运行相关的各环节都纳入行政法理论基础的视野，多角度、多层面、多环节地对政府与公民的动态平等关系进行规范[362]。
在全面深化改革的深水期和攻坚期，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要思路，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对此也进行了重申。可以说，在2020年基本建成法治政府的目标引领下，法治政府建设进入冲刺期，而合作行政恰恰顺应了当下复合、均衡、全方位的法治发展思路。在法治政府建设迈入新阶段之时，“政府法治论”的研究和发展正合时宜，其不仅在核心思想上与法治政府建设的诸多理念高度吻合，在借鉴诸多优秀成果的基础上形成了完备的理论体系，而且其本身具有扎实的实证基础和与时俱进的特质，正在焕发出新的生机与活力。鉴于“政府法治论”直接服务于建成法治政府的目标，而合作行政又是法治政府建设的新课题，所以为更好地回应合作行政中的诸多挑战，引导合作行政良性发展，我们有必要从“政府法治论”中寻找合作行政的智识来源。(www.xing528.com)
（二）“政府与公民法律地位平等”命题的提出
现代行政法治肇始于十九世纪资产阶级革命胜利后的欧洲大陆，在“自由法治国”理念的熏陶下，整个社会崇尚私权至上，认为政府的公权力应该受到严格的限制，行政法的唯一目标在于社会秩序的稳定[363]。在秩序行政下，行政行为方式的单一性和消极性导致二十世纪初的“市场失灵”，引发了人们对政府职能的反思。为实现经济复兴和社会公平，公民要求政府提供更多的公共服务，服务行政和给付行政的出现能够在克服“市场失灵”的同时为公民提供最低限度的民生保障和福利供给，但也会造成行政成本的增加和公众参与的下降。正是在法治政府建设谋求更多协商与合作元素的背景下，合作行政应运而生。因此，合作行政的本质在于政府与公民关系的重新定位。对此，“政府法治论”高瞻远瞩，首次提出了“政府与公民法律地位平等”命题，准确预测了政府权力的发展态势，对法治政府建设的终极目标进行了阐述。
综观二十世纪九十年代我国行政法学界掀起的行政法理论基础研究的热潮，无论“平衡论”“控权论”“服务论”“公共利益本位论”等学说究其核心命题，都是在讨论政府与公民的关系问题，在一定程度上就是对行政法律关系性质不同认识的反映[364]。在“政府法治论”的五大核心思想中，“政府与公民法律地位平等”承载着该理论逻辑归属的角色期待，也就是只有实现了“政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府对法律负责”，才能实现“政府与公民法律地位的平等”。“政府与公民法律地位平等”命题的提出有着深刻的经济和政治背景。计划经济向市场经济的转轨、高度集权体制向简政放权模式的转型，改变了以往单一的“命令——服从”型行政法律关系，行政法律关系在“政府与公民法律地位平等”的维度下呈现出多样化的表现形式，大致包括“提供——接受”型的行政服务法律关系、“指导——选择”型的行政指导法律关系、“协商——合作”型的行政合作法律关系、“监督——被监督”型的监督行政法律关系以及“补救——接受”型的行政救济法律关系[365]。其中，合作行政所涉及的主要是行政合作法律关系，通常发生在行政委托、合同外包、特许经营等行政活动中。因此，“政府与公民法律地位平等”的命题是在法治观念层面对合作行政现象的概括和描述，确切地说，“政府与公民法律地位平等”是有效开展和实施合作行政的前提。
作为一种思想观念，“政府与公民法律地位平等”并不是一种静止的状态，而是一个动态发展的过程，随着对其认识的逐步深化，继服务型政府和诚信型政府之后，平权型政府是对政府与公民法律地位平等的最新认识。平权型政府表明政府所孜孜奋斗的目标是实现其与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由不协调以至紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑或者对抗走向信任合作[366]。若要解决合作行政在理论自洽和制度实践中的问题，就需要从建设平权型政府这一行动指南出发，探求平权型政府建设的法治路径，从而为解释和发展合作行政提供经验借鉴。
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