政府法治论对行政研究的指导意义

本文所述的协力行政属于当代行政法实践剧烈变动的反映，它作为政府职能转变的产物，一定程度上已经构成当代行政法新的时代背景。相应地，对其具有指导意义的行政法理论基础不仅应能科学地解释行政法既有的各种现象，而且必须要反映行政法实践中的变化趋势。与行政法理论基础的其他各论相比，密切关注和回应当代行政发展趋势的“政府法治论”，对协力行政的研究更具有理论指导意义。

（一）“政府法治论”是沟通传统行政法基础理论与协力行政背景下的法治实践的有效桥梁

行政法鼻祖奥托·迈耶曾说过，“真正的公法上的权利是从授予个人参与权开始的”，并且认为参与权有利于“个人利益的实现同时也有助于行政对公共目的的正确实现”。但是客观而言，传统行政法理论恰恰是围绕行政权行使（即行政行为概念）来构建其理论体系，公民、法人和其他组织等只是处于履行行政义务的对象。与此相反，协力行政则尤为突显权力从属于权利、依赖于权利、服务于权利的本质。协力行政有助于“权利本位”的确立，协力相对方的参与权、要求权、拒绝权以及抵抗权一起被行政法所容许，私营部门、社会组织权利成为制约和监督行政权的可靠保障。协力行政意味越来越多的私部门、社会组织承担公共职能，政府实质是在法治的前提下提供保障公共事务民主管理和公民参与权的治理模式。这种治理模式强调的是政府与社会之间的互助、沟通、协调，以促进社会和经济的有序发展。治理的实施方式不仅有国家强制力保证实施，也可以通过协商契约等方式实施。与此同时，治理行为既有行政处罚、行政强制等“硬”行政行为，也有行政契约、行政指导等“软”行政行为。因此治理模式必然要求转变政府职能，优化权力结构，进一步转变政府对经济和社会的调控方式。而“政府法治论”也强调在当代公共行政理论背景下主要通过依法治理并达致政府善治。一定程度上可以说，“政府法治论”提供了协力行政背景下的行政法基础理论的理论基础，“政府法治论”是沟通传统行政法基础理论与协力行政背景下的行政法实践的有效桥梁。

（二）“政府法治论”主张的“综合行政法治模式”为协力行政运行提供了理论模式

协力行政在利益主体和利益内容日益复杂和多元化的背景下产生，实质上提供了一个多元利益表达、博弈、协调和保障的场域。当代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅会对行政相对人，而且也会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系。因此，当前行政法的研究越来越多地从立法、司法对行政控制的关注，开始转向对行政过程自身的关注，试图通过对行政过程的调控，并通过协商、协助、合作等方式形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，有助于不同利益冲突的化解、多元利益的统筹兼顾，增强相对人对于行政的认同感，促进社会关系的稳定，使社会走上良性发展的轨道。协力行政背景下，政府不可能总以“同一张脸谱”面对社会大众，它既需要实现对公权力的规范与制约的政府，又要充分发挥福利提供功能的政府，并且需要政府通过治理、善治来保证公共管理的效率与效能，促使政府、企业、社会组织的相互信赖和协作配合。从政府作出的具体的行政决定来看，行政决定的作出不仅需要对行政决定表现出的结果进行形式控制，还需要关注决定作出的过程以及对过程的规制。只有这样的综合行政法治模式，才能使政府灵活应变并适应当代社会事务日益复杂多变和政府职能不断增多的趋势，从而符合政府与民众的双重期待，真正指导政府实践。“政府法治论”主张的“综合行政法治模式”正好回应了协力行政日益复杂、多变的发展趋势。可以说，正是由于综合法治模式的稳健发展和广泛影响，其基本理念对于协力行政才起到了某种理论铺垫作用。

（三）“政府法治论”所倡导的“有限政府”为协力行政法律关系双方提供了交往规制

在传统行政行为理论模式中，行政权的作用表现出一种“专断性”的特征：行政主体以公共利益的代表和法律规则的守护者自居，行政权具有优益性，而行政过程中利益受影响的相关当事人在过程和结果两个方面，其实都不具有控制权。随着古老的“自然正义”原则的深入人心，现代行政程序中不断得到重视的听证权、参与权等要求，在相当大的程度上缓和了行政主体和相对方当事人之间的这种不对等关系。而这种保障当事人程序性权利的行政法治模式取得相应成功，根本上讲应归功于部分“还权于民”的理念，即国家将之前“剥夺”了的公民的权利归还给公民。但是从行政行为的形成机制来看，当事人对决定过程的程序参与，在整体上仍然没有改变干涉行政中行政主体权力独享的状况。与“单向度”的干涉行政相对，协力行政的理念是：在行政过程中，行政主体和与行政活动具有各种利益关系的其他主体之间进行合理分权^[350]，公私部门资源互补、各展所长，政府职能重新作了调整和划分，私主体和第三部门参与了公共权力的分享；同时，行政指导、行政合同、行政调解等新型行政行为以当事人自愿为前提，主动权掌握在维护权利的一方。从某种意义上说，权利本位构成了“政府法治论”的基点，保障权利才有控制政府权力的必要，控制权力才能使权利有进一步伸张和发展的可能。协力行政打破了传统政府权力简单的命令与服从关系，形成新的更为平等、民主的行政关系。协力行政下作为相对人的协力方不仅仅消极地通过自身权利来监督和控制行政主体及其行政权，他们还凭借其自身的特长和特殊地位，更好地配合和帮助政府依法行使行政权，从而可以采取更为积极主动的方式和程序维护自身的合法权利、实现自身的价值追求。因此，作为协力行政的企业、社会组织既是政府权力行使的监督者与制约者，又是政府有力的支持者和合作者，当然更是自身权利最好的维护者。(www.xing528.com)

（四）“政府法治论”所秉持的“政府与公民关系的平等化”理论对协力行政打破政府对行政权的垄断作了很好的回应

现代行政过程越来越追求分工和合作，典型的就是“行政三分法”（行政决策、行政执行和行政监督）。如果说传统参与行政所追求的是行政执行层面的民主参与的话，那么协力行政强调的更是行政决策、行政执行和行政监督的全方位、多领域的平等参与、民主合作和权力共享。因此，协力行政有助于打破传统政府对公共事务的垄断，为政府与公众在行政过程中密切合作提供机会；同时，协力行政有助于解决行政资源不足，较传统行政而言，协力行政中的行政成本显然低多了。这主要在于协力行政对于行政资源的合理优化。首先，协力行政有助于降低传统行政管理在决策过程中所耗费的信息搜集、整理的行政成本。其次，相较于传统干涉行政过度依赖规制性行政行为，协力行政有了更多的行为选择空间，行政机关可以根据管理目标需要，选择较少行政成本的协助对象以及行政管理方式。再次，协力行政有助于调动企业、社会组织等支持、协助政府的能动性，客观上分担了行政成本。最后，协力行政中协力法律关系双方可以减少因法规范的不确定导致的法不安定性并避免潜在的冲突，从而大大减少引起后续行政争议纠纷的可能性。“政府法治论”倡导的“政府与公民关系的平等化”提升了公民、法人和其他组织作为传统行政管理相对方的地位，一跃成为与政府平起平坐的友好伙伴和合作方，正是“平权型政府”的善治标准，为协力行政下新型行政法律关系提供了理论支撑。

（五）“政府法治论”规范性要求为协力行政构建公众参与法治化模式提供了路径

行政民主化的发展过程恰好是日益强化公众参与行政的过程。行政过程中的公众参与，可以提升公共生活的质量，增进行政权行使的正当性和合理性。公众参与行政一般强调的是公众参与整个行政过程，本质上体现的是公民参与国家行政管理的权利，是行政相对人依法以各种形式和渠道参与决定、影响或帮助行政权依法有效行使的权利，然而，公民参与行政如果没有一个有序、有效的制度保障，则可能损害民主、法治的进程。协力行政背景下，私人、企业、社会组织地位的提高、能力的扩展，行政机关及授权组织广泛吸纳和利用私人、社会力量的行政合作已经是普遍的现象，当代行政法对一些新型行政行为如行政指导、行政合同、公众陈情等也予以了制度回应^[351]，行政主体提起或主导的公众协助行政过程的制度设置也越来越普遍。因此，协力行政背景下的公民有序参与本质上是一种法治参与，就是让一切公民参与行政的形式都纳入到法治的轨道中来。“政府法治论”提出的“政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等”，本质上要求行政法应该确保各种行政任务和行政职能的履行都要有规范性的要求，都要纳入法治化的轨道。“政府法治论”规范性要求为协力行政构建公众参与法治化模式提供了路径选择。

（《福建行政学院学报》2017年第2期）