政府法治的特点和优势：杨海坤教授行政法学研究论文选

行政法学要构建严密、周延、自洽的理论体系也必须具有相应的理论框架及内在的逻辑体系才行。而行政法理论基础的一项重要使命或功能就是为构建行政法学的理论体系提供立足点。因此要系统地研究当代行政法具体制度，必须建立在一定的理论基础之上。20世纪90年代，我国行政法学界逐渐掀起了对行政法理论基础的研究热潮。“平衡论”“管理论”“控权论”“公共权力论”“公共利益本位论”“服务论”“政府法治论”等十余种学说纷纷亮相。这场讨论持续发酵使行政法理论基础成为学界公认的“强势话语”，也成为指导相应学者构建各自行政法基础理论的“逻辑起点”。在众多行政法理论基础的流派中，“政府法治论”内涵丰富、与时俱进，其自身不仅蕴涵着公共利益的价值、控权的思想和管理的要求，还包含着服务理念和平衡理念的合理因子，可以说从根本上揭示了行政法存在的价值。笔者认为，“政府法治论”具有其他各论所无法比拟的优势。

（一）“政府法治论”以宪法精神为前提和基础

德国行政法学鼻祖奥托·迈耶曾指出：“宪政国家是行政法的前提。”行政法与宪法的关系最为密切，行政法学对政府的讨论也必须从宪法源头开始。从本质上说，行政法理论基础在我国行政法理论研究的重要地位一定程度上也就是对我们宪法精神不足的国情反映，它弥补了我国宪法理念缺位的不足。相应在众学说当中，“政府法治论”较为适合中国的国情，也十分突出地强调这一主题。在当代，依法行政或者说行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来。“政府”既是行政权的主要载体，也是行政权的行使者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此，它理应是研究行政法理论基础问题的切入点。“法治”是宪法的内核，行政法是系统研究“政府”的部门法，同时行政法作为“动态的宪法”，行政法的理论基础作为充分贯彻宪法理念的行政法指导思想，就应该是系统研究“法治政府”“行政法治”的理论，可以说“政府法治论”就是基于这一逻辑的立论。因此，以宪法精神为前提和基础的“政府法治论”对于行政法具体制度的构建较于其他各论更具现实和理论指导意义。

（二）“政府法治论”积极回应行政民营化、社会化的发展变迁

随着现代行政法的发展，越来越多的公共管理职能由企业、私人、社会组织承担，相应“公共行政”概念得以确立，其势必会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。公共行政已普遍被承认包括国家行政和社会行政两方面的内容。对此，有学者质疑当前学界众多行政法理论基础学说以“国家公共行政（即政府）”为研究中心，能否成为现代行政法理论基础，并对现代行政法具有指导意义？对于此质疑，“政府法治论”学者认为，传统上，行政主要研究国家行政，行政法肯定是研究政府的部门法；在现阶段，国家行政仍然是行政法的基本调整对象，社会行政则处于补充的地位，社会行政的发展肯定需要政府的扶持、调控和监督，行政法仍主要以政府为研究对象；但随着国家进一步还权于社会，社会行政的范围将日渐扩大甚至可能超过国家行政，但是，在可观的历史进程中，国家行政不会消失，应该说，到时其辅助、监督社会行政等功能进一步凸显出来，行政法仍面临“要一个什么样的政府”这一问题，仍需要一定指导思想推动政府职能的进一步转变。“政府法治论”作为研究“政府”为核心的行政法理论基础也积极关注公共行政的发展态势，积极研究和吸纳公共行政发展的规律来进一步指导政府的运作并丰富和发展自身理论。因此说“政府法治论”以政府活动法治化的研究视角有助于回应行政民营化、社会化背景下的公共行政主体变迁的趋势。

（三）“政府法治论”反映出当代公共行政的本质特征(www.xing528.com)

“政府法治论”强调的是宪法理念下的“综合行政法治模式”。“综合”可以说是“政府法治论”主张的行政法治目标模式的主要特征，也是反映当代公共行政复杂、多变的现状。综合行政法治模式下的政府角色是多重的：行政权的来源决定了现代政府必定是民主型政府，行政权的性质决定了现代政府必定是有限型政府，行政权的功能决定了现代政府必定是善治型政府，行政权的本质决定了现代政府必定是责任型政府，行政权的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。纵观我国行政法学界业已形成的若干不同的观点和学说，诸如“平衡论”“服务论”“管理论”“控权论”“公共利益本位论”等，可以发现这些行政法指导思想很大程度上仅仅是反映政府这个“复杂人”的某个剖面，也可以说仅仅反映了政府法治模式发展的某个历史阶段，显然是无法解释和回应当今政府行政管理日益复杂、强调灵活和权益应变的发展趋势。在当今政府职能复杂多变的情势下，我们势必需要一个具有整合性、灵活性、综合性的行政法治模式来指导。

“政府法治论”所主张的“综合的行政法治模式”则能较好地回应当下我国政府职能转变的需求，完全可以作为行政法理论体系建构和行政法治实践的指导思想。“政府法治论”强调的是宪法理念下的“综合行政法治模式”，它以“综合”的理念和目标来指导和调整政府与公民的关系。“综合”的目标模式从人性的角度来说，符合现代社会“复杂人”的人性假设；从公共决策学的角度来说，符合基于人的有限理性的决策模型；从公共管理学的角度来说，符合“权变管理理论”的主张。按照“综合行政法治”的目标模式，“政府法治论”的“授权、限权、执权、控权、平权”要求正好涵盖了其他行政法理论基础学说的众多合理因子，完全能适应当前政府法治建设的期待，也完全能指导各级政府实现法治政府的目标。

（四）“政府法治论”印证了行政民主化发展的趋势

纵观我国行政法学界掀起的行政法理论基础研究的热潮，发现其核心命题都是在讨论政府与公民的关系问题，各家学说都不遗余力地通过对行政法律关系的深入研究来论证各自理论的合理性。当前，我国公共行政处于从秩序行政到服务行政的变革。在传统秩序行政中，“管理论”强调行政机关是不受约束的管理者，行政相对人作为管理对象，不能成为其平等的交往主体。而“控权论”则主张严格控制政府的活动来维护公民权利。在这两种情形下，行政法律关系主体之间无法实现真正“平等的交往”。“政府法治论”主张建立的“平权型政府”，其落脚点在于追求“政府和公民关系平等化”的目标，这就意味着公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作。当代公共行政民主化、程序化的发展趋势必然要求政府创新行政管理方式，特别是应增加非强制性、灵活性管理方式的使用频率，通过加强与公众沟通、吸收公众参与、与公众协力合作、提高公共服务的质量来赢得人民的尊重和信赖。如此以来，政府才能取信于民，进而得到人民的拥护与合作。可见，“平权型政府”讨论的是如何调整政府与公民关系的问题，“政府和公民关系平等化”的目标也应该是一种“平衡”，即“限权”与“执权”的平衡，用“综合的行政法治模式”的语言来表述，就是“它是授权与控权相统一的行政法治”。因此，“政府法治论”反映了当代行政法追求的根本价值在于实现政府与公民关系的平等化，以此价值和目标来指引、设计相应制度安排和机制设置才是符合治理和善治的要求。