政府与公民法律地位平等：走向政府法治的新时代

“政府与公民法律地位平等”即平权政府是“政府法治论”者近年来的一个创新性表述。它既是对建设法治政府终极目标的阐述，同时也是一种新型行政法观念的展现，是对政府与公民关系的重新定位：在法律地位上，政府与公民不再是建立命令与服从基础上的支配关系，而是广泛通过沟通、协商、谈判等方式开展合作的伙伴关系；在行政过程当中，政府与公民之间由猜疑、防范或对抗，逐步走向相互信赖、彼此尊重和互动合作^[339]。

长期以来，在“全能国家”观念的影响下，我国行政权力“对经济与社会生活的影响力大、覆盖面广、渗透性强”，加之受控权论的影响，我国行政法理论研究和实践重心往往聚焦于行政权的来源、行政权的运行是否合法公正等行政权本身及其下游问题，而对诸如政府与个人、政府与市场、政府与社会的界分以及为什么要设定与配置行政权等行政权的上游问题关注不多。2003年通过的《行政许可法》第十三条首次确立了公民、市场、社会优先于政府的理念，而《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》则明确将“职能科学”确立为法治政府的首要标志。面对我国历史形成的“全能政府”的惯性，要让庞大的政府“瘦身”，“把错装在政府身上的手换成市场的手”，不仅需要我们有“壮士断腕”的决心^[340]，而且还要有具体可行的策略方案。因此本届中央政府成立不久就提出了简政放权的目标和思路，明确要通过做好行政权力的“减法”，换取市场和社会活力的“加法”，进一步理顺政府、市场、社会、公众的关系，使各种社会主体互相配合、互相合作，形成良性的共生共荣关系。具体地说就是，通过行政审批制度改革大幅度削减行政审批事项，找准政府在社会治理中的角色定位，通过推行权力清单制度，明确行政权力的类型及其边界，固化行政审批权和其他行政权力清理的结果，落实和保障政府与公民法律地位平等原则，避免行政改革后任何可能的反弹。

可见，推行权力清单制度是要打破政府垄断公共权力的局面，通过公共权力在政府、市场和社会间的重新分配，建立起政府与市场、社会平等合作的良性伙伴关系。推行权力清单制度过程中的“清权”“减权”只是要核销政府手中不必要的行政权力，替政府“减负”，给市场松绑，为社会添力，而不是对政府权力的“剥夺”。然而，在我国深化行政审批制度改革过程中，存在一种政府虚无主义的错误倾向，表现为对行政许可非理性的拒斥，即在立法上，对于应当设定行政许可的领域或事项，不敢理直气壮再设定行政许可，而是以“注册”“登记”等替代^[341]；在行政实践中，不适当地压缩行政许可事项和权力，甚至提出“零审批”的改革目标^[342]。我们认为，大幅度清理取消不必要的行政审批，对于转变政府职能，优化公共服务，激发社会活力，鼓励大众创业、万众创新发挥重要作用。但无视行政审批制度的积极功能，甚至是放弃行政审批的作法也是极其有害。事实上，包括行政许可在内的行政审批制度是市场经济条件下政府干预社会经济生活最直接、最有效的一种方式，西方资本主义国家如此，我国社会主义市场经济也不例外。鉴于新中国成立后我国长期推行计划经济体制，不仅造就了无所不在的行政审批制度，甚至还形成了单纯依赖行政审批管理社会经济生活的普遍心理。因此，我国行政审批制度法治化建设的任务就不仅要通过立法规范行政审批权的设定，大幅度削减行政审批事项，更重要的是还要破除通过行政审批管理经济社会生活的路径依赖。但是，这样的改革思路和目标不是不要审批，更不可能做到“零审批”。从我国法治政府建设的实践来看，通过立法设定行政审批的冲动得到了很大程度的抑制，行政审批设定的必要性原则得到了较好体现和遵守。但是必要性原则还有另一层面的意思，即在必要的情况下，通过行政审批来实施管制、实现管制的目的仍然是正当的。因此以单纯以数量来考核简政放权的成效是片面的，甚至是错误的。而推行权力清单制度在一定程度上可以缓和这种片面极端的做法：通过权力清单公示政府及其部门的行政审批权，非由法定主体并经法定程序，权力清单中职权事项不能调整，从而在一定程度上保证行政审批权的存续；而权力清单职权事项与责任清单的连接，意味法定职责必须为，从而为政府及其部门履行法定职责提供了坚强地保障。可见，推行权力清单制度在注重发挥市场和社会作为治理者责任的同时，同样关注政府的角色和担当：政府同市场和社会一样，都是社会治理的主体，不仅要共同分担治理者的角色和任务，而且政府还是“同辈中的长者”，一旦市场失灵、社会失效，政府还要义不容辞地担负起“元治理者”的角色，承担托底的治理责任^[343]。(www.xing528.com)

（原载于《山东大学学报》2017年第3期）