杨海坤教授行政法学研究论文选

人们或许不会反对“实践是检验真理的唯一标准”的命题，将这一真理标准进一步用到行政法学领域可知，“实践也是检验行政法学理论基础正确性的唯一标准”，这一点已为西方国家行政法学理论基础形成和演进过程所证实。在法国，行政法学理论基础生成于两个不同法院系统的管辖权争议，因为要解决普通法院与行政法院的管辖权之争，才有了公务说、公共权力说、公共利益说等学说，整个行政法学理论与制度体系也都建立在这些学说之上，可谓“行政实践需要催生了行政法学理论基础”。英美法系国家的主流行政法观点经历了由“红灯理论”“绿灯理论”到“黄灯理论”的演变，这一演进的内在驱动力也在于实践需要，包括如何保护个人免受政府侵害，如何确保政府有效推行社会政策，实现社会管理和提供公共服务，如何实现政府最小侵害和最大服务等，这些都是行政法学领域内极具实践价值和务实精神的法律命题。曾经盛行于苏联和我国行政法学初创时期的“管理论”，将行政法定位于“国家管理工具法”，旨在为国家管理公民提供法律依据，其受制于并服务于国家管理与社会生活实践的特征也很明显。总之，任何一个国家和时期的行政法学理论基础和理论体系都生成于政治与社会生活，受制于社会实践尤其是行政制度实践需要，因而，行政制度实践自然也就成为检验行政法学理论基础和理论体系的唯一标准。

我国1978年开始的真理标准大讨论开启了新中国的思想解放运动，同时也吹响了改革开放的号角，“实践是检验真理的唯一标准”为改革开放政策出台和推行奠定了坚实的理论基础，这一标准在当下介入行政法学领域的“火候已到”，由其衍生并支持判断行政法学理论基础为何和优劣的具体标准，对于我国行政法学研究、行政法治建设具有至高无上的基础作用和指导意义。笔者提出“行政制度实践是检验行政法学理论基础唯一标准”的命题，并非意在将某一个理论基础学说奉为“真理”，而是要警醒行政法学人，我们以往关于行政法学理论基础的讨论仅仅围绕究竟哪个学说应该在行政法学理论体系构建中占主导地位而展开，却忽略了一个根本性的问题，那就是到底哪个学说能为行政制度实践提供指导作用，能真正贴近行政制度实践状况和需要，能与党和国家关于法治行政、依法行政的方针政策紧密关联，甚至先于后者？不容否认，以往行政法学理论基础大讨论中，学者们更多地关注到底哪个学说有利于构建我国的行政法学理论体系，更加注重“各说”的理论自洽性及其相互之间的理论优劣，这种从理论到理论的思考、研究和争论问题的方式，是很难得出一个正确结论的。事实上，在我们争论究竟哪个学说有利于构建我国行政法学理论体系的同时，理应反思无论建立什么样的行政法学理论体系，其最终目的是什么？答案只能是行政制度实践。既如此，行政制度实践必然成为检验行政法学理论基础到底为何的唯一标准，脱离了行政制度实践价值，任何理论都只能是空洞的说教。可喜的是，目前已有不少学者认识到行政法学理论基础的实践价值这一重要命题，甚至感慨“没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础^[280]”。

作为一种理论学说，行政法学理论基础其他“各说”都或多或少地有利于和服务于行政制度实践，但也都不能全面契合或指导制度实践。例如，“平衡论”立足的诸如权利权力、职权职责、权利义务等几个基本概念和关系范畴为公法制度体系和关系形式构建提供了理论支持，但其主要停留于“高大上”的理论层面，距离行政制度实践相对远些，与法治行政、依法行政、合法行政等行政法核心命题之间缺少直接关联性，因而也就降低了制度适用性和实践指导性；“控权论”与法治行政、行政诉讼、监督行政等公法主题关系密切，也将控制行政权的思想融入了制度设计和行政实践，但其一则不能对给付行政、服务政府、社会国家等现代行政法现象作出全面、合理的解释，二则不能为诸如政府激励制度、合作行政制度等提供理论指导；“为人民服务论”尽管揭示了行政法的目的和任务，夯实了行政法的政治和宪法基础，并与现代社会国家、给付行政、服务政府理念相契合，但其一则毕竟在极强的政治性之下少了些“法的韵味”，自然不能给专业性极强的行政法律制度实践提供具体指导，二则也不具备为规制行政、损益行为等提供制度指导的理论设计。

总体看来，我国当下行政法学理论基础其他“各说”在制度实践价值层面大都存在下述不足：一是个别学说缺少“法的韵味”，甚至可以成为非法学理论与制度的理论基础，自然不能为行政法律制度实践提供具体的、直接的专业指导；二是个别学说既没有契合我国行政法制建设的历史，也不能迎合当下法治行政、法治政府建设的意蕴和基本要求，与行政法制、法治行政的内涵、核心思想、基本方针、具体要求等的厘定、表达、形成和推行之间缺少直接关联性和指导意义；三是不少学说尚未形成完整的理论体系，或者缺少理论自洽性，或者根本不符合理论来自于实践并服务和指导实践的基本逻辑，或者具有宏观理论性和高度抽象性，在理论安排的同时并没有给予制度实践以应有关注；四是即使个别学说具有一定程度的制度实践关联性和制度价值，但受制于自身理论基点的片面性和理论体系的欠完整性，因而不能为行政法制和法治行政实践提供全方位指导，正如学者所言，“如果说行政法的理论基础是一个立体的物，那么不论是控权论、管理论还是平衡论他们都只看到了物体的某一侧面”^[281]；五是不少学说很难被细化为行政法制和法治行政的基本要求，使理论的制度实践价值大打折扣。(www.xing528.com)

与“各说”实践价值的局部性、间接性不同，“政府法治论”从一开始就主张“行政法的一切问题都可以从‘我们为什么需要政府’以及‘我们需要一个什么样的政府’中推演出来^[282]”，从而将理论基点定位于这样两个极具实证价值和实践理性的命题。我国行政制度实践的历史和现实充分证明了，唯有“政府法治论”才更加贴近中国特色的行政制度实践，才更能指导或起码耦合我国行政法制度实践的发展历程，才能为行政制度实践提供更为全面的理论指导，这与其将人民——法律——政府“三点一线”作为理论之纲和制度主线不无关联，因为只有这样才能贴近公法主题，才能揭示“人民通过法律组建、控制和激励政府”的行政法本质，才能摆脱理论基点偏离、狭窄所必然带来的制度价值“跛脚”，才能对每一个具体环节提出具体法律要求，才能契合我国行政法制建设历程和法治行政目标。完全可以说，在实践性、指导性、契合性、适应性方面，“政府法治论”确有优势，具有全面、积极、深刻、具体的优点^[283]，正所谓：“同其他行政法学理论基础的学说相比，个性鲜明的实践品格也许更能彰显政府法治论的比较优势^[284]。”

总之，在关于我国行政法学理论基础“各说”中，哪个学说的行政制度实践价值最大，实践指导性最强，与我国行政法制和法治行政的历史与未来走向契合性最高，其作为我国行政法学理论基础“主导性学说”的正当性和制度认同性就越强。“政府法治论”所具有的实践理性恰恰迎合了行政法的学科“品格”，即行政法学科的实践性，正如学者所言：既然“行政法是一门实践性学科”，那么“‘政府法治论’必须具有非常强的实证品性”，“使得行政法理论基础的学说能够贴近中国的现实生活，解决当下中国的实际难题，进而对中国行政法的制度建设起到应有的指导作用”^[285]。