双罚制存在问题，需要关注解决

尽管双罚制对于组织型行政许可持有人监管具有诸多价值，但该法律责任机制如设置不当则极有可能导致不当加重行为个体法律责任、不利于组织合法意志得到贯彻执行、导致法律责任分担公平性原则破坏等问题。目前，就我国行政法律责任体系而言，尚没有立法机关就双罚制进行专门立法，而现有的关于双罚制的规定主要是散见于个别法律规范里面。总体而言，我国目前行政许可监管制度就双罚制作出规定的位价较高的法律规范较少，制度建设仍处于早期探索阶段，呈现出零散而不统一的状态。在将双罚制度体系化地引入我国行政许可监管责任体系过程中，以下几个方面的问题亟待加以关注解决：

（一）适用范围标准如何界定：全部违法行为抑或部分违法行为

就目前我国行政立法而言，对双罚制度作出规定的主要是交通、会计、消防等行政监管领域。这些行政管理领域内的法律规范并没有对组织型行政许可持有人的所有违法行为都设定双罚制，而是坚持一种选择性标准对行政许可持有人部分违法行为作出了双罚制责任模式规定^[274]。究竟是以全部违法行为标准还是以部分违法行为的标准来构建双罚制以及如果坚持以部分违法行为为选择性标准来构建双罚制，那么选择的标准又是什么？目前，理论界与实务界尚未对这些问题有统一的共识，总体上，当下双罚制适用范围的确定呈现一种随意而不统一状态，在立法层面上尚未有统一的标准。由于对组织型行政许可持有人何种行政违法行为需要设定双罚制责任模式直接关系到组织及其违法行为个体之间的法律责任分配及其组织与行为个体之间利益的公平安排。因此，双罚制适用范围标准确定就成为了双罚制构建过程中首先需要加以解决的基础性、前提性问题，这一问题直接关系到双罚责任制度能否得以科学合理构建。

（二）责任分配标准如何确定：同等责任抑或补充责任

所谓双罚制责任分配模式是指在对组织型行政许可持有人某一违法行为确定为双罚制适用范围后，组织与违法行为个体之间行政法律责任如何公平合理划分所需坚持的一种标准。双罚制责任模式下违法行为个体与组织法律责任如何公平合理分担的问题涉及违法行为个体究竟是否承担与组织同等的法律责任，还是补充法律责任的问题。同等责任与补充责任标准的选择直接关系到双罚制的公平性问题。(www.xing528.com)

在双罚制法律责任体系中，究竟是坚持何种责任分配标准，目前，立法实践中呈现出随意性特征。例如，《哈尔滨市危险废物污染环境防治办法》^[275]设置了违法行为个体责任高于组织责任的双罚制责任分配模式。该办法第四十六条第一款第（六）项、第二款规定，当有危险废物严重污染环境时，单位如未采取紧急处理措施消除、减轻对环境的污染危害，或者未及时通知可能受到危害的单位和居民做好预防，或者未按规定报告时，市、区、县（市）环保部门不仅可以对单位处以二千元以上二万元以下罚款，并可以对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上二万元以下罚款。而不同于《哈尔滨市危险废物污染环境防治办法》所规定的责任分配模式，《中华人民共和国公证法》则规定了以组织承担主体法律责任，个体承担补充法律责任的责任分配模式，该法第四十一条规定，“公证机构及其公证员有下列行为之一的，由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门给予警告；情节严重的，对公证机构处一万元以上五万元以下罚款，对公证员处一千元以上五千元以下罚款，并可以给予三个月以上六个月以下停止执业的处罚；有违法所得的，没收违法所得。”

（三）行为责任个体标准如何确定：狭义责任抑或广义责任

由于双罚制并不适用于组织内部所有的自然人，其只是针对组织型行政许可行政违法行为中的负有违法责任的个体。因此，准确界定行为责任个体就成为准确适用双罚制对违法行为个体进行惩戒的关键点。当前，虽然有些法律规范对双罚制作出了规定，但在行为责任个体标准确定问题总体上呈现出不统一的问题，有的法律规范坚持以狭义责任标准即以直接责任人标准来确定承担双罚制法律责任的违法行为个体，例如，《保险许可证管理办法》第二十九条针对伪造、变造、出租、转借、转让保险许可证以及使用过期或者失效保险许可证的两大类严重行政许可违法行为规定了双罚制，通过双罚制规定当保险类机构出现这两类违法行为时，中国保监会不仅可以责令其改正，处以三万元以下罚款，而且直接负责的高级管理人员处以五千元罚款；而有的法律规范则是坚持以广义责任标准即将领导责任主体与具体违法行为责任主体一并纳入行为责任主体范围来确定责任行为个体。行为责任个体标准不统一的问题同样直接影响到双罚制适用的公平性的问题，这一问题亟待加以解决。