杨海坤教授行政法学研究成果：为双罚制奠定法律理念基础

组织监管异质性决定了以类型化监管思维来设计专门针对组织型行政许可持有人的法律责任机制模式的必要性与迫切性，而双罚制本身所具有的以下两个方面的机制价值则完全契合了构建类型化行政许可监管法律责任体制的要求，进一步凸显了双罚制引入之必要性。

（一）监管惩戒机制：加大行政许可持有人违法成本

1.加大违法成本：行政许可监管法律责任制度设计的基本导向

“好的制度下，坏人也会做好事。坏的制度下，好人也会做坏事”。而“制度——尤其是附属于它们的惩罚——能使人们作出既有承诺能得到切实履行的可靠约定”^[272]。法律责任作为运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。^[273]实践证明行政许可持有人违法行为的产生和行政许可后续监管责任机制的不完善具有极大的关联。行政许可持有人守法意识的培养与树立不仅需要来自外界的理念的宣教，更多的是需要是来自外界的刚性的法律责任机制的保障。这种法律责任机制的设置并不要求现实地实施，但它却能够产生一种客观评价指引价值，潜在地威慑、约束行政许可持有人依法实施行政许可，阻止、减少、抑制行政许可持有人滥用其监管事实信息优势地位所可能采取的违法行为。行政许可后续监管责任机制的设置能够有效地从反向视角来规制行政许可持有人自觉树立守法意识，自觉抑制违法行为倾向。一般而言，行政许可持有人违法成本越高，其违法行为倾向就越低弱，违法行为发生的概率则越低，相反，违法行为发生概率则越高，行政许可监管机关的监管难度就会增大。因此，通过科学合理的制度评估设计来加大行政许可持有人违法成本应当成为行政许可监管法律责任制度设计的基本价值导向。

2.惩戒对象二元性：实现违法成本由低廉向昂贵转变

当下我国行政许可监管领域所存在的行政许可持有人违法行为的产生并不能草率地单一地将原因归结为行政许可持有人普遍性的主观道德败坏，而是因为我国现有法律责任制度设置方面还同时存在着某些缺失与不足。不当的行政许可监管法律责任制度现状直接导致了行政许可持有人选择机会主义行为有利可图，违法行为成本趋于低廉化。就组织型行政许可持有人监管而言，组织规模性特点的存在在加剧行政许可持有人监管事实信息优势地位的同时，也在无形之中放大了组织型行政许可违法行为能力，而伴随着违法行为能力的放大，对具有组织性质的行政许可持有人而言，其从事违法行为的难度与成本也变得降低。因此，在这一背景之下，通过法律责任制度的合理设计，进一步加大组织型行政许可持有人违法成本就变得非常重要与迫切。就双罚制而言，由于双罚制针对组织型行政许可持有人同一违法行为，对组织与个体同时实施惩戒，因此，双罚制实现了组织以集体身份来承担法律责任，违法行为个体以个体身份来独立承担责任的法律责任分配目标。尽管，从法律责任承担主体的角度来说，法律责任分属于两个不同层面的主体来承担，但从法律责任总量上来讲，一方面，相对于单罚制而言，双罚制增加了对于行政许可持有人违法行为的负面评价总量；另一方面，由于对违法行为个体的惩戒能够在组织内部起到阻却组织型行政许可持有人违法意志执行的功能，在组织内部产生增强行政许可持有人违法阻力的监管效果，因此，双罚制的运行能够在客观上起到增强组织型行政许可持有人违法成本与难度，遏制组织型行政许可持有人恶意利用监管事实信息优势地位实施违法行为的冲动的惩戒与预防功能。

（二）守法责任传递机制：以个体自律倒逼组织自律(www.xing528.com)

1.他律监管难度趋高：凸显监管资源有限条件下加强自律的必要性

一个真正富有实效的行政许可后续监管机制应该是一种立足于防患于未然的事前未雨绸缪，而不是一种亡羊之后的事后补牢之举。尽管，行政许可监管机关可以通过加大事后惩罚的力度来警示行政许可持有人依法实施行政许可，但毕竟事后惩罚与事前预防相比监管成本要高得多，且许多情况下行政许可持有人违法行为所造成的损害难以弥补。因此，增强行政许可监管制度预防功能自然就成为了行政许可监管制度设计的重要价值追求，而强化行政许可持有人自律监管机制建设则完全契合了监管制度预防价值追求。基于此，强化行政许可持有人自律与他律监管则成为了行政许可后续监管的两条基本路径安排。尽管，自律监管与他律监管分属于不同的两条路径安排，但这两条路径之间却存在着直接的关联性，自律监管机制体现了一种事前预防功能，他律监管机制更多地体现为一种事后惩戒功能，自律监管机制的建立与完善需要借助于他律监管制度的有效保障，而自律监管机制的有效实施则反过来又会促进他律监管机制的有效实施。行政许可持有人自律监管机制的建立与完善并不是天生、自然的，而是以一种以他律监管机制作为保障机制的外在制度压力之下的产物。

就组织型行政许可持有人监管而言，由于组织型行政许可持有人所具有的强于个体行政许可持有人的管制俘虏能力以及拥有的监管事实信息优势地位直接导致了对于组织型行政许可持有人的监管难度与要求要高于对于个体行政许可持有人的监管，而监管难度趋强的现实形势则更加凸显监管资源有限条件下构建组织型行政许可持有人自律监管机制的必要性，而基于自律监管机制的有效运行则能够调动组织行政许可持有人中的个体守法积极性，从而激发组织型行政许可持有人守法内生动力的不断生成，进一步增强行政许可监管体制的预防功能。

2.个体自律驱动组织自律：激发监管对象守法内生动力生成

如何体现行政许可监管机制的预防功能，强化行政许可持有人自律，构建科学合理的自律监管机制显然是一种非常典型的监管预防机制安排。而又如何来构建组织型行政许可持有人自律监管机制呢？从组织行为学的角度来考察，个体的自律是组织自律的基础与前提。但由于个体目标与组织目标在特定情况下是存在差异的，而目标差异性特点则决定了个体自律并不必然会转化为组织自律。因此，组织性特点决定了构建组织型行政许可持有人自律监管机制更需外在机制的有效保障，通过外在机制的保障来消弥组织与个体之间的目标差异，从而达成自律合意。就双罚制而言，其一方面在加大行政许可持有人违法成本的同时，另一方面，也由于将组织和具体行为个体作为共同的责任承担主体一并纳入进行政许可监管责任规制范畴，实现了行为个体由单罚制模式下的法律责任影响主体向法律责任承担主体的转变。实践证明，行为个体责任身份的转变对于推动组织型行政许可持有人自律监管体制的构建具有非常重要的意义，由于组织与个体责任共担责任模式的形成在客观上形成了一种守法责任传递机制，而在这种责任体系下，当个体接收组织实施违法行为任务时，个体会基于双罚制的要求，依法对抗组织的违法任务要求。双罚制在客观上为个体对抗组织的违法意图，加强个体自律提供了法定保障机制，个体也可以凭借双罚制这一制度化责任机制和组织进行有效的对抗与对话。因此，双罚制在生成守法责任传递机制，强化个体自律的同时，也在倒逼作为行政许可持有人的组织自律目标的形成，驱动自律监管机制不断趋于完善。