组织监管异质性与双罚制引入

之所以要在组织型行政许可后续监管责任体系中引入双罚责任机制，这是由于监管对象的特性所决定的，监管对象的异质性决定了需设置专门针对组织型行政许可持有人的不同于个体行政许可持有人的法律责任机制。

（一）“敲山震虎”监管效应：违法结构双层性决定下的单罚制缺憾

从组织行为学层面来说，组织相对于自然人来说是一种法律关系主体，但就其本质而言，并不是脱离自然人的财物或抽象的存在^[265]。无论是法人还是一般组织，它们作为一个组织体形态，他们意志的产生、表达和付诸实施都离不开自然人。正是基于自然人在作为组织内部成员执行职务时所具有的代表人与代理人与公民的双重身份使得其意志与行为都具有双重性^[266]。“作为单位组成人员的自然人，在履行职务时的行为有两种属性：一方面是单位意志下的单位行为，具有单位的属性；另一方面是他们自己意志支配下的单位行为，具有自然人的属性”^[267]。因此，作为个体的自然人履行组织任务的行为就具有意志与身份双重性。从违法结构机理层面来分析，作为具体实施主体的个体意志与身份的双重性决定了组织违法机制必然不同于个体违法机制，而具有双重性。组织违法机制主要体现为两个层面：一层是表层违法机制，从对外关系角度来说，由于个体是以组织的名义从事违法行为且受益主体也是组织，因此，组织违法首先从表象上体现为是以组织为违法责任者的表层违法机制；一层是深层违法机制，从对内关系角度来说，个体接受组织的委派，以组织的名义从事违法行为，其是违法行为的具体实施主体，其与组织之间也基于违法行为产生了法律关系，产生了违法责任如何在组织内部公平合理分担的问题。因此，组织违法机制也同时体现为以违法行为实施主体为责任主体的深层违法机制^[268]。

实践证明，不同的法律责任制模式对于组织违法行为的惩戒效果是不同的。就组织型行政许可后续监管而言，由于相对于双罚制而言，单罚制只是对表层违法结构中的作为外在违法主体的组织实施惩戒，而并不对具体实施行政许可违法行为的行为个体实施惩戒，因此，这在无形之中就产生了违法责任主体与违法行为主体的分离状态，产生了“敲山震虎”监管效应，由于对于违法行为个体而言，“敲山震虎”监管效应具有惩戒间接性，而实践也充分证明这种“敲山震虎”间接监管效应的形成直接削弱了违法行为个体对于法律责任的感知，而伴随着违法行为个体法律责任感知的削弱，法律责任制度所具有的教育、引导以及惩戒功能也必然随之弱化，显然，这不利于对组织型行政许可持有人违法行为进行有效的惩戒与预防。单罚制责任模式所具有的“敲山震虎”监管效应弊端提示立法者应当对单罚制能否适用于组织型行政许可持有人全部违法行为的惩戒这一问题进行反思。相反，基于组织违法结构机制中的深层违法结构机制所体现出的行为个体违法行为的可责性，笔者认为，在特定情形下通过引入双罚制，则可以将实施违法行为的行为个体一并吸纳为违法责任承担主体，通过直接的惩戒来进一步强化行为个体对于法律责任的感知，进一步优化组织型行政许可持有人法律责任机制，以此来有效提升行政许可后续监管质态。

（二）组织规模特性：加剧了行政许可持有人监管事实信息优势地位^[269]

1.监管事实信息优势地位：行政许可持有人信息地位一般状态

基于监管信息地位视角的考察，在行政许可后续监管法律关系中，行政许可持有人拥有实施行政许可的一系列动态监管事实信息，处于监管事实信息的优势地位，这些动态事实信息既是行政许可持有人决策的基础与保障，也是其与行政许可监管机关、社会公众进行博弈的关键要素。尽管行政许可监管机关、社会公众基于各种机制能够获知相关监管事实信息，得以在一定程度上缓和与行政许可持有人之间的监管事实信息不对称状态，但行政许可持有人作为监管事实信息生产者这样一个事实根本上决定了行政许可持有人的监管事实信息优势地位始终是动态维系。事实证明，信息不对称状态的形成对于行政许可后续监管具有非常重要的影响，一方面，信息不对称状态为行政许可持有人违法实施行政许可提供了屏障，违法屏障的形成在无形之中降低了行政许可持有人实施违法行为的违法成本；另一方面，基于信息不对称状态所形成的屏障也给社会公众参与行政许可后续监管设置了障碍，加大了社会公众对行政许可持有人实施行政许可行为监督难度与监督成本。因此，如何在信息不对称状态下更好地进行监管决策成为了监管者不容回避的问题。

2.违法成本降低：信息优势地位状态加剧下的组织型行政许可持有人违法条件特征

行政许可持有人具有监管事实信息的优势地位，这是行政许可后续监管法律关系主体之间所具有的一般共性信息状态。尽管如此，但行政许可持有人类别的不同也决定了行政许可后续监管法律关系主体之间信息不对称程度也有所差别。就组织型行政许可后续监管法律关系而言，组织型行政许可持有人作为监管事实信息的生产者，其组织规模性特点决定了其监管事实信息生产量与拥有量通常要远大于个体行政许可持有人监管事实信息的生产量与拥有量，因此，组织型行政许可持有人与行政许可监管机关、社会公众之间的信息不对称状态自然要强于以个体行政许可持有人为监管对象的监管法律关系主体间信息不对称状态。(www.xing528.com)

由于“监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度”^[270]，因此，伴随着组织型行政许可持有人监管事实信息优势地位状态的加剧，其实施违法行为的能力自然趋于加强，组织型行政许可持有人从事违法行为的成本就会变得降低，行政监管难度就会趋于增加。监管事实信息优势地位加剧状态决定下的组织型行政许可持有人违法条件特征决定着立法者要以一种类型化的监管思维来设计专门针对组织型行政许可持有人的不同于个体监管对象的行政许可后续监管制度，而这些专门监管制度的制度价值导向则是在促进行政许可后续监管法律关系主体之间监管信息均衡的同时，通过完善的法律责任体系来有效遏制行政许可组织持有人恶意利用自身监管事实信息优势地位实施违法行为。

（三）“熟人”监管背景特性：放大了组织型行政许可持有人管制俘虏能力

1.“熟人”背景特性：行政许可后续监管的一般背景

在行政许可准入监管环节中，由于在行政许可申请人申请行政许可之前，行政许可监管机关与行政许可申请人之间并不存在监管与被监管的关系，因此，行政许可准入监管权运行的外在客观背景通常是一种“陌生人”监管背景。而不同于行政许可准入监管权运行的外在客观背景，由于行政许可申请人一旦获得行政许可，在行政许可的有效期限内，行政许可监管机关与行政许可持有人之间就必然建立了一种持续性的长期行政许可后续监管法律关系。因此，行政许可后续监管权运行的外在客观背景更多地是呈现出一种不同于行政许可准入监管的“熟人”监管背景。

国内外行政许可后续监管实践已充分说明，在行政许可后续监管权力运行过程中，行政许可监管机关与行政许可持有人之间所形成的“熟人”监管背景事实上是一把影响行政许可后续监管质量的双刃剑。一方面，基于行政许可后续监管法律关系所形成的“熟人”监管背景，这在客观上会有助于行政许可监管机关与行政许可持有人之间在行政许可后续监管权力运作过程中的沟通与交流，而这样的沟通与交流显然是非常有利于行政许可后续监管决定的作出与执行，有利于行政许可后续监管效率的提高；但另一方面，这种“熟人”监管背景如被不当利用，则其极有可能会异化成为诱发行政管制俘虏问题的诱因。国内外行政许可的多年实践已充分揭示了在行政许可法律关系中，行政许可机关容易被行政许可申请人“管制俘虏”的事实。也正是基于此，防止管制俘虏问题的出现已成为世界各国行政监管实践中所面临解决的现实共性问题。

2.管制俘虏能力放大：“熟人”监管背景性与组织行为能力结合下的组织型行政许可持有人违法行为特征

“从深层次看，寻租又与制度、体制及产权具有内在联系，所以任何寻租现象的产生都离不开政府的干预，自始至终都伴随着政府的行为”^[271]。“熟人”监管背景性对于不同类别行政许可持有人的行为策略具有程度不同的影响，就对组织型行政许可持有人行为策略影响而言，由于组织作为一种依法而拟制的主体，尽管其是由个体而构成，但一旦构成就必然具有了不同于组成其个体的特质。组织就具有了组织体系、组织目标。组织通过整合各种自然个体的力量来实现组织的群体目标。因此，组织的成立决定了其具有了远远高于个体的各种能力。组织能力一旦与特定的背景条件相结合，组织行为能力就会被进一步放大，当然这种行为能力既包括行善能力也包括违法能力。在组织型行政许可后续监管实践中，“熟人”监管背景性的存在客观上为组织型行政许可持有人提供了俘虏监管者非常好的基础背景条件，放大了组织型行政许可持有人对于行政许可监管者的管制俘虏能力。因此，相对于个体行政许可持有人监管而言，对于组织型行政许可持有人的监管则更具难度，而如何在监管对象管制俘虏能力趋强的监管背景下，对组织型行政许可持有人如何实现更富效率的监管自然就成为了行政许可后续监管所面临的现实问题，而设计出针对性地法律责任制度则成为自然之事。