行政问责原则及其应用

认定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任必须遵循一定的原则，这些原则直接关系到行政问责活动的合法性、准确性和及时性。具体来讲，行政问责的立法和实践应当遵循下列原则：

（一）权责一致原则

权责一致原则体现了权利和义务之间的辩证统一关系。任何一个法律关系中的当事人，都是权利与义务的结合体，既享有一定的权利，也要承担相应的义务。一般来讲，权利与义务在数量关系上是等值的。“如果把权利作为数轴的正侧，把义务作为数轴的负侧，则权利每前展一个刻度，义务必向另一方向延展相同的刻度，权利的绝对值总是相同于义务的绝对值”^[243]。权利与义务的对等性在行政职权的行使过程中具体表现为权责一致原则。首先，行使行政职权必须以履行行政职责为核心。公共管理的“治权”来自人民的让渡，必须以履行行政职责为目的。也就是说，在二者的关系上，行政职责是第一位的，行政职权是第二位的。其次，行政职权与行政职责是不可分割的。权力与责任之间是一种相伴相生的关系，有权就有责。正如“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”一样，既不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。最后，行政职权与行政职责是相对应的。权力与责任之间是一种正比例关系：权力越大，责任越重；权力越小，责任越轻。权力与责任应当保持均衡，权力大于责任会导致行政权力的滥用，责任大于权力则会影响行政职责的履行。

（二）依法问责原则

依法问责，是指行政机关和行政公务人员的法律责任，必须由特定的国家机关在其法定权限内，依照法律规定的条件和程序予以确认和追究。根据这一原则，行政机关和行政公务人员是否应当对其作出的行政行为承担责任、承担什么样的责任、由谁来确认和追究、如何确定和追究等，都必须由法律事先作出明确的规定。“国家的任何责任主体都有权拒绝承担法律明文规定以外的责任”^[244]。依法问责原则是法治原则在行政问责领域的集中体现，其涵义和要求包括以下几点：第一，行政机关和行政公务人员的责任是法定的。法律责任作为一种否定性后果，其责任形式和适用范围应当由法律规范预先设定，没有法定的依据不能随便予以追究。第二，行政问责的主体和权限是法定的。认定和追究责任的权力是一种法律制裁权，应当由国家通过法律方式授予。只有获得法律授权的国家机关才能在授权范围内行使其问责权，其他机关、组织和个人都无权确认和追究行政机关及其工作人员的法律责任。第三，行政问责的程序是法定的。为了保证行政问责的公正性，问责主体在认定和追究责任的过程中必须严格遵守法律规定的方式、步骤和时限，违反法定程序的问责是无效的。

（三）过罚相当原则

过罚相当是指在行政问责活动中，应当根据责任人的违法行为的性质、过错大小、情节轻重以及社会危害程度来决定惩罚的种类，以防止和避免重责轻罚、轻责重罚以及当罚而不罚、不当罚而罚等现象的发生。惩罚与过错相适应是法律公正性的必然要求和具体体现，是衡量和评价惩戒合理性的一个重要标准。在行政问责实践中，只有坚持过罚相当原则，使责任人口服心服，才能实现行政问责的目的。自古以来，中外政治家、军事家在治国、治军中都很重视这个原则。古人云：“赏不可虚施，罚不可妄加，赏虚施则劳臣怨，罚妄加则直士恨。”（《诸葛亮集·便宜十六策》）意思是说，奖赏不能白白授给无功的人，处罚不能胡乱施加在无过错的人身上。奖赏平白授给无功的人，有功劳的人就会因不服而埋怨；处罚胡乱施加于无过错的人身上，正直的人就会怨恨。这就要求赏罚必须适当，否则，就会适得其反，难以达到预期的效果。

（四）惩罚与教育相结合原则

惩罚与教育相结合，是指设定和追究行政机关和行政公务人员的法律责任，既要体现对责任者的惩罚和制裁，又要教育违法者自觉守法，实现制裁与教育的双重功能。责任追究是对作出违法行政行为的单位和个人的惩罚，但是，惩罚并不是责任追究的唯一内容和最终目的，而是一种手段，其目的在于促使行政机关和行政公务人员增强法制观念，坚持依法行政，避免和减少违法失职行为的发生，保证国家法律的正确实施。坚持惩罚与教育相结合原则，必须防止两种错误倾向：一种是防止将惩罚作为行政问责的目的，对违法者的处罚过多、过滥。这样做，不仅不能收到预期的效果，反而会使行政公务人员产生抵触情绪，影响问责功能的正常发挥。另一种是防止以说服教育代替必要的处罚。单纯的说服教育，其作用是十分有限的，并不能代替行政处分或刑事制裁。惩罚和制裁本身就是一种教育形式，通过使责任者承担某种不利后果，既可以教育本人，又可以教育他人，起到特殊教育和一般教育的作用。(www.xing528.com)

（五）追究责任与改进工作相结合原则

追究责任与改进工作相结合，是指在行政问责过程中，既要依法追究责任者的法律责任，使其对自己实施的违法行政行为付出一定的代价，又要及时纠正行政管理中存在的薄弱环节和漏洞，有效地改进行政管理工作。行政问责作为一种监督制约制度，其目的在于为行政权力套上责任的枷锁，促使各级国家行政机关和行政公务人员依法行政。责任行政要求行政公务人员在享有与其职位相适应的权力的同时，承担与这种权力相适应的责任。一是违法或不当行使权力的责任；二是因不履行其法定职责而承担的不作为责任。然而，仅仅对直接责任人予以处罚是不够的，必须针对行政管理工作中存在的问题，认真分析其原因，采取行之有效的措施加以改进。

（六）追究行政机关的责任与追究行政公务人员的责任相结合原则

追究行政机关的责任与追究行政公务人员的责任相结合，是指在责任的设定和问责活动中，既要追究作为行政主体的行政机关的责任，又要追究有过错的行政公务人员的责任。根据责任主体的不同，可以将行政违法责任分为行政机关的责任和行政公务人员的责任。国家行政机关享有广泛的行政职权，同时也负有相应的行政职责。在行政管理的过程中，行政机关不仅要对自己违法行使行政职权或者不依法履行行政职责的行为负责，而且还要在一定范围和程度上对行政公务人员以及受其委托的组织和个人实施的违法行政行为的后果承担责任。在这种情况下，行政公务人员的违法或不当行政行为同时引发了两种责任，即行政公务人员个人的责任和其所属的行政机关的责任。“责任自负”原则要求行政机关和行政公务人员各自承担自己的责任。一方面，行政机关应对其工作人员的职务行为承担责任；另一方面，行政公务人员自己也要承担责任。也就是说，行政公务人员的责任不会因为行政机关承担了赔偿责任而消灭，必须根据过错大小进行惩戒和行政追偿。

（七）直接责任追究与间接责任追究相结合原则

直接责任追究与间接责任追究相结合，是指在行政问责实践中应当根据责任人与违法行政行为的关系，区别不同情况，分别追究其直接责任和间接责任。所谓直接责任，是指公务员对自己实施的违法或不当行政行为以及所造成的后果承担责任，是责任人对自己的行为负责。所谓间接责任，是指公务员对他人实施的违法或不当行政行为以及所造成的后果承担责任。也就是说，责任人自己并没有亲自实施违法或不当行政行为，实施该行为的是其下属或其他行为人。由于责任人与行为人具有某种特定的关系，同时也由于责任人在主观上具有过失。因此，在行为人承担直接责任的同时，责任人也应当承担一定的责任。领导责任属于间接责任的一种，是指担任领导职务的公务员对其下属的违法或不当行为承担责任的责任形态。《党政领导干部辞职暂行规定》第三十条将领导责任分为“主要领导责任”和“重要领导责任”。所谓“主要领导责任，是指在其职责范围内对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负直接领导责任”；所谓“重要领导责任，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负次要领导责任”。

（八）程序权利保障原则

程序权利保障，是指认定和追究法律责任必须通过一定的合法程序，保障当事人享有知情权、陈述权、申辩权和请求救济权。《中华人民共和国公务员法》第五十七条明确规定：“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”公务员的程序权利贯穿于行政问责的全过程。首先，有关国家机关在认定和追究责任之前，应当认真听取当事人的陈述和申辩，并充分考虑其意见和要求；其次，责任人有权了解处罚的内容、事实依据和法律依据，并要求与本案有利害关系的人回避；最后，受处分的公务员不仅可以向处分决定机关提出申诉和异议，而且还可以向上级行政机关申请行政复议、向司法机关提起行政诉讼以及请求国家赔偿。