行政问责实践中的主要问题解析

近年来，我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践，使行政问责经历了这样一个发展历程：由追究重大安全事故责任，到追究行政不作为和滥用行政职权的责任；从个别案例到建立行政问责法律制度。

1980年8月25日，国务院作出了对“渤海2号”钻井船翻沉事故的处理决定，解除石油部部长宋振明的职务，并给予主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分。这是一个追究安全事故责任的个案，当时还没有形成一种制度。2002年7月1日，香港特别行政区行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制”（the Principal Officials Accountability System）。此后，大陆各地也相继推行这一制度。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职。2004年，又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。2005年，又有更多的官员因工作失职等原因被追究法律责任，使行政问责逐步形成一种制度。与此同时，行政官员进一步增强了责任意识，提高了依法行政、履行职责的自觉性。

为了使问责工作有法可依、有章可循，中共中央、国务院以及长沙、四川、天津、重庆、海南、河南等地陆续出台了一批行政问责的条例、规定和办法。按照这些规范性文件的效力，可以大致分为五类：一是全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律，如《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国安全生产法》；二是国务院制定的行政法规，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《突发公共卫生事件应急条例》等；三是国务院所属部委制定的部门规章，如《公安机关追究领导责任暂行规定》《财政部行政执法过错责任追究暂行办法》《国土资源执法监察错案责任追究制度》等；四是有权制定地方性法规的地方政府制定的政府规章，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》《海南省行政首长问责暂行规定》等；五是各级党组织以及没有规章制定权的地方政府和政府部门制定的相关文件，例如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于在干部选拔任用工作中实行用人失察、失误责任追究制度的暂行规定》《河南省工商系统打假维权失察问责暂行规定》《新乡市行政首长问责制暂行办法》，等等。

总的来看，我国行政问责方面取得的成效主要表现在三个方面：其一，制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法；其二，处理了一批违法失职的行政官员；其三，强化了官员的责任意识。尽管行政问责取得了上述成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些突出的问题。概括起来，主要有以下几个方面：

（一）行政问责立法滞后

行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动，由何人依何程序认定官员失职，官员究竟应当承担何种责任，这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今还没有一部全国统一的行政问责法律。由于这项重要的政治制度缺乏统一的法律依据，问责制在一些地方和部门成了一种摆设，问责结果难以服众，甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。目前，专门规定问责办法的只有一些部门规章和地方政府规章，这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作。

（二）异体问责相对薄弱

行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。目前，由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。

（三）问责对象不够全面

公务员是依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使行政职权、执行行政职务的工作人员。西方国家的公务员一般分为政务类和业务类两种。在中国，没有政务类和业务类公务员的区分。按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。

目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象局限于行政首长。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”；后者的问责对象更窄，仅限于“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。长沙市制定的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，虽然标题中没有“行政首长”字样，但规定的问责对象也仅仅包括“现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人”。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。

（四）问责范围过于狭窄(www.xing528.com)

行政问责作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。至于问责的适用范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为两大类，共有15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种，主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种。^[240]从上述规定来看，行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（五）职责权限比较模糊

行政问责的前提是职责明确，即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，并以法律法规的形式加以明确规定。由于目前我国党政关系错综复杂，公务员岗位设置及其职责规定不明，尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责、有责无权的现象相当普遍，致使行政问责在操作层面存在不少难点。目前，职责不清的问题突出表现在三个方面：一是党政不分、以党代政。在现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任；二是正副职之间的责任划分不够明确，名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任；三是不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级才算合理。

（六）责任形式不够全面

责任形式即行政主体和行政公务人员承担法律责任的具体方式。一般来讲，公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误；恢复名誉、消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；履行职责；撤销违法的行政行为；纠正不当的行政行为；行政赔偿。

过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，然而，在行政问责实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样做，其结果有两种情形：其一，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避刑事责任或其他处罚。

（七）责任追究弹性较大

目前，行政问责尚未法制化和制度化，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。出现这种情况的原因主要有以下几点：第一，行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。第二，行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。第三，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。对于这个问题，浙江大学胡建淼教授曾经说过：“领导人有权力必有责任。但领导人的责任是法律责任而不是担保责任；追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”^[241]

（八）缺乏有效的司法救济途径

公务员依法定的方式和程序任职于行政机关之后，即因担任行政职务而与行政机关形成一种行政职务关系。在这种内部法律关系中，行政机关居于优势地位，享有对公务员进行管理、任免和惩戒的权力。但是，公务员并不因职务关系而成为行政机关可以任意驱策和处置的“家臣”，其作为一个公民的权利也不能因为成为公务员就彻底丧失。因此，公务员与国家或行政主体之间的关系不是“特别权力关系”而是“特别法律关系”。其基本特征和涵义如下：公务员之权利义务应有法律特别规定，而非服“不定量义务”或根本否定公务员之权利；为维护公务员制度之有效运作，各行政主体得制定合法及合目的之特别规则以兹规范；对于违法失职之公务员得为惩戒，但须依法惩戒外，并应谨守正当法律程序；公务员其他权益受侵害时，仍得对行政主体提起行政争讼或依循特殊管道之法定程序（如“公务人员保障法”所定申诉及复审程序）寻求救济，且法律不得明文排除公务员寻求法院救济之途径。^[242]目前，我国受理公务员申诉控告的法律规范主要是《中华人民共和国公务员法》《国家公务员申诉控告暂行办法》和《公务员申诉案件办理规则》。公务员法第九十条虽然规定，公务员对涉及本人的人事处理不服，可以向原处理机关申请复核，如果对复核结果不服，有权向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，但却没有规定必要的司法救济。尤其是《国家公务员申诉控告暂行办法》第二十条规定的“受理申诉的机关作出的申诉处理决定，为最终决定”，以人事部的一个内部规范性文件剥夺了公务员向人民法院提起行政诉讼、寻求司法救济的权利。此外，行政诉讼法第十二条的规定，也排除了人民法院对诸如“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之类的司法管辖权。这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。