（一）行政问责的内涵
概念是理论研究的先导和分析问题的基础。要研究行政问责，首先需要界定行政问责这个概念，在此基础上才能展开进一步的研究。目前，关于“行政问责”的名称，说法不一，有的叫“政府问责”，有的叫“官员问责”或“高官问责”，还有的称为“行政首长问责”。至于行政问责的性质，主要有以下三种观点：
一是“制度说”。认为行政问责是一种制度。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第二条明确规定：“行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人（以下统称‘行政问责对象’）在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以至影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”[233]《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第二条指出：“行政责任问责制，是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”[234]《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第二条也有类似的规定：“政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”[235]
二是“活动说”。认为行政问责是一种活动。《海南省行政首长问责暂行规定》第二条规定：“行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长（含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”[236]《海口市行政首长问责暂行规定》第二条也有同样的规定：“行政首长问责，是指市人民政府所属部门和区人民政府行政首长（含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”[237]
三是“规范说”。认为行政问责是一种规范。持这种观点的主要是理论界的学者。例如，宁波大学法学院周亚越提出：“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”[238]云南民族大学法学与公共管理学院的高丹、时宏明在《行政问责制的实施条件分析》一文中指出：“行政问责，顾名思义是指公众对政府的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任以及经常化、制度化的‘问’——质询、弹劾、罢免等，是一个系统化的‘吏治’规范。它不仅指犯错、违法要追究，还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损‘官体’的‘小节’；公众对政府行为以及政府本身的‘合理怀疑’等方面。”[239]
通过上面的分析可以看出，所谓“行政问责”，就是对行政机关及其工作人员的责任追究。笔者认为，它既是一种制度，又是一种活动。作为一种法律制度，行政问责主要由问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责结果等基本要素构成。
1.行政问责的主体，即由谁来认定和追究责任。当公务员的违法行政行为发生以后，首先需要明确的就是由谁来认定和追究，只有明确了行政问责的主体，才能使法律责任得以实现。认定公务员的法律责任并依法予以追究的，只能是具有归责权（追究权）的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究公务员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中，公务员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外，行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究公务员法律责任的主要方式是进行违宪审查，依法撤销违法或不当的行政行为，罢免政府组成人员。司法机关认定和追究公务员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。
2.行政问责的对象，即追究谁的责任。目前，行政问责的对象大多局限于各级政府以及政府组成部门的行政首长。根据责任行政的原则，问责对象应当逐步拓宽。从理论上讲，行政问责的对象应包括三大类：一是各级人民政府及其组成部门的行政首长；二是一般公务员；三是行使行政权力的其他组织和人员。
3.行政问责的范围，即追究什么。行政问责的内容非常丰富，概括起来，可以将其归纳为十类，即：（1）决策失误、用人失察；（2）违法行政、行政失当；（3）枉法裁判、执法不公；（4）渎职失职、责任事故；（5）为政不廉、以权谋私；（6）弄虚作假、违反财经纪律；（7）监督不力、疏于管理；（8）泄露秘密、报复陷害；（9）工作懈怠、效能低下；（10）其他应当追究行政责任的情形。(www.xing528.com)
4.行政问责的程序，即如何认定和追究责任。法律责任的认定和追究，是由特定的国家机关，依照法定程序，进行判断、认定、追究和减免的活动。如果按照先后顺序，整个行政问责活动由立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。
5.行政问责的结果，即承担什么样的责任。公务员的责任形式是多种多样的，既包括法律责任，也包括政治责任和道义责任。在行政管理过程中，行政机关及其工作人员的行政行为违法，不仅表现为对行政法律规范的违反，而且还可能表现为对宪法规范、刑事法律规范和民事法律规范的违反。因此，根据其违反的法律规范的不同，可以进一步将法律责任划分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任和违宪法律责任。
（二）行政问责的基本功能
设立行政问责制度的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，做到“有权必有责，权为民所用，利为民所谋”。具体来讲，行政问责的基本功能主要表现在以下三个方面：
1.惩罚和教育功能。行政问责作为一种追究责任的法律制度，是国家对违法行政行为的否定性评价。它不仅包含着道义上的谴责，而且通过强制责任主体——实施违法行政行为或不履行行政职责的行政机关或行政公务人员承担某种不利后果，使责任人的政治、经济或其他方面的权益受到一定的损害。行政问责制度的教育功能主要是在归责过程中实现的。在具体的归责过程中，首先要确定行为主体是否负有相关的行政法律义务以及其行为是否与法定义务相违背，在此基础上，根据法律规定确定行为主体应承担的法律后果。通过对责任的认定和追究，使行政主体明确合法行政行为的标准和尺度，并从中吸取教训，避免违法行政行为的再次发生。规定和追究相关人员的法律责任，不仅可以教育违法者本人，而且可以教育其他行政主体，使其引以为戒，更加自觉地用法律来规范自己的行政行为。
2.安抚和补救功能。违法行政行为往往会给特定的行政相对人的合法权益造成损害，使其对责任人或其所在的行政机关产生不满甚至报复心理。国家依法追究实施违法行为的行政机关及其工作人员的法律责任，受害者在心理上就会得到不同程度的满足，从而化解怨气，打消报复的念头，因而有利于政治和社会的稳定。设立行政问责制度，依法追究违法行政者的法律责任，不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚，而且可以通过恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、赔偿损失等责任形式，使行政相对人受到损害的合法权益得到补救。一般来讲，刑事责任主要是惩罚性的，民事责任主要是补偿性的，而行政责任既可以表现为惩罚性责任，也可以表现为补偿性责任。
3.警示和预防功能。在现实生活中，因实施违法行政行为而被追究法律责任的行政机关和行政公务人员只是少数。然而，行政问责的作用对象并不仅仅局限于实际承担法律责任的单位和个人，而是所有的行政机关和行政公务人员。也就是说，责任追究制度对于责任者之外的其他行政机关及其工作人员也具有警示和预防功能。警示和预防是行政问责制度对其他行政主体或行政公务人员的独特功能，其作用机制主要表现为：国家通过立法规定各种违法行政行为应当承担的法律责任，使各级行政机关及其工作人员了解自己的法定义务，不断强化责任意识；通过确认和追究违法责任者的法律责任，使其他行政主体和行政公务人员更加关注行政行为的合法性问题，自觉坚持依法行政，有效地避免和减少行政管理过程中的各种违法现象。
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