政府法治新时代：杨海坤教授行政法研究选论

为了说明这个问题，我们有必要重述《人权宣言》的序言：“组成国民会议的法国人民的代表们，认为不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的惟一原因，所以决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中，以便本宣言可以经常呈现在社会各个成员之前，使他们不断地想到他们的权利和义务；以便立法权的决议和行政权的决定因能随时和整个政治机构的目标两相比较，从而更加受到他们的尊重；以便公民们今后以简单而无可争辩的原则为根据的那些要求能经常针对着宪法与全体幸福之维护。”另外，宣言第三条规定：“整个主权的本原主要寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”第五、六、十五条的规定都含有对行政权的制约的成分。而第十六条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”

从宣言中，可以看出以下宪法对行政法规制的内容：

宪法确认和保障人权，因此行政法要服务于人权保障。“不知人权、忽视人权和轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的惟一原因”，要避免政府腐败、人民不幸，就必须保障人权。人们之所以组成社会、建立政府，目的就是保护自己的人权或自由，如果政府脱离了这一目标，甚至背道而驰，就说明政府已经异化变质，成为掌权者为自己的私利或欲望服务的工具，很可能成为压迫人民的专制政府，从而成为人权的最大破坏者。因为行政权握有强力，掌有普通百姓所没有的资源，因此，一旦政府腐败，人民很容易丧失人权，沦为奴隶。这样就形成了主仆颠倒的局面。行政法受宪法的规制，所以要以保障人权为己任，防止权力腐败。

宪法确定政治机构包括行政机构的目标，行政法应当保障行政权为宪法规定的目标服务，除了保障人权的目标之外，宪法还会规定众多的相对具体目标，这些目标的实现在很大程度上依赖政府的推动，因此，行政权的决定对实现宪法具有举足轻重的作用，而行政法是宪法的具体化，是控制行政权的法，所以对宪法目标的实现应当具有促进作用。宪法确认全体幸福是政治机构的目标，因此，行政权应当为公共幸福而存在，行政法也应当维护公共福利。当然，如何判断全体福利、公共利益，也应当由人民决定，而不能是官员说了算。

宪法除了确定人权保障和全体幸福的目标之外，还明白表达了各个宪法原则，如人民主权原则、依法行政原则、人人平等原则、行政公开原则等，行政法重新确认这些原则并且保证这些原则的实施，一方面这些原则制约行政权，是行政权的规矩、绳墨，行政权不能越雷池一步。另一方面，这些原则也是公民捍卫自己的权利和利益的武器，如果行政权违反这些原则，侵犯了公民的合法权益，公民有权依据宪法、行政法所明白确认、“不可争辩”的原则，“反抗压迫”，或者对行政权提出控诉，或者罢免行政官员，甚至推翻政府。(www.xing528.com)

宪法确认公民行使权利的界限，公民行使权利不能侵犯别人的权利，不能突破法律的界限，因此，行政权对公民权利的限制，也必须以法律为准。另外，“凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍”，也就是说“法无禁止即自由”，行政权不得禁止法律所未禁止公民所做的事情，也不能强迫公民从事法律所未规定的行为。公民只要不违反法律可以自由地行为，不受行政权的干涉，公民完全可以拒绝履行法外的任何义务。

宪法确定主权源于人民的原则，行政法就应当明确行政权来自人民的授予，除此之外没有任何权力，也就是说，对行政机关来说，“法无授权即禁止”，行政机关不能自我授权，不能越权行政，越权无效。行政机关行使法定权力也不能超越法律的界限，不能违背法律确定的目标，滥用职权，否则要承担相应的法律责任。

“社会有权要求机关公务人员报告其工作”。因此，行政机关有义务向人民（社会）负责，这与人民主权原则等也是紧密相连的，因为行政权来源于人民，行政权为保障人权而存在，为实现全体幸福而存在，公务人员也为人民选举所产生，所以行政机关及其工作人员必须对人民负责、向人民报告自己的工作。同时，它还体现了行政公开的原则，行政机关的工作既然是为人民服务的，公务人员既然是人民公仆，他们就应当向人民公开政府信息，以便公民从中吸取对自己有用的信息，便利公众。同时，它也避免了暗箱操作，阳光是最好的防腐剂，行政公开有利于人民监督，有利于防止行政权的腐败。