《人权宣言》第二条规定，任何政治结合的目的都在于保存人的自由、财产、安全等。所谓政治结合无非是组成社会、建立政府，其中包括狭义的政府即行政机关，这就是说行政权的目的在于保障公民的自由，自由是行政权的前提，也是行政法的前提。宣言第四条对自由进行了界定：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”第五条规定：“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”第十一条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任。”
以自由作为行政法的前提，因为自由是行政权和行政法的来源，即产生行政权和行政法产生的原因。按照古典自然法的理论，在国家、法律产生之前，人类生活在“自然状态”，享有“自然权利”如生命、健康、自由和财产，但是由于存在“不安全、不方便”或其他原因，人们签订“社会契约”，组织政府，“和甘愿同已经或有意联合起来的其他人一起加入社会，以互相保护他们的生命、特权和地产，即我们根据一般的名称称之为财产的东西”[133]。美国《独立宣言》很好地表达了这一思想，其中写道：“我们认为这些真理是不说自明的，所有的人生而平等，他们由创造者赋与若干不可剥夺的权利，其中有生命、自由及追求幸福；为了取得这些权利，人类在他们之间建立政府，而政府的正当权力是从被治者的同意中产生出来的；任何形式的政府，当它对这些目的损害时，人民便有权将它改变或废除，以建立一个新的政府，新政府所依据的原则和用以组织其权力的方式，必须使人民认为这样才最可能获得他们的安全和幸福。”法国《人权宣言》的宗旨与之类似。总之，这些都说明行政权来源于人权或自由，自由是本，行政权是末。为了规范行政权的行使和更好地保障人权，人们才制定行政法。只有以“自由”为前提，行政法才不会本末倒置，才能避免行使行政权的人民“公仆”变成人民的“主人”。
“自由”作为行政法的前提，源于行政法的目标和功能。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，它并不在受这法律约束的人们一般福利范围之外做出规定”。“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴，而哪里没有法律，哪里就不能有这种自由”[134]。行政法的目标在于保障人的自由。行政权力依法行使，通过各种方式为行政相对人服务，以达到保障人权的目的。首先，行政权要防止对行政相对人权利的侵犯，通过对侵犯权利者的禁止和处罚来保障自由、维护正义。但是，“侵犯人权的严重程度是有区别的”。“他们大都不由可以实施公共强制的规则来保护。因而，不属于政府力所能及的用法律保护人权的范围。人权的法律保护所针对的行为限于能够置于这些规则的管辖之下的并且在这一范畴内的属于严重侵犯，即对受害人造成严重危害的那种侵犯行为”[135]。其次，政府通过推动经济、政治、文化发展，提高人民的生活水平，采取福利保障措施，为行政相对人权利的实现创造条件。(www.xing528.com)
“自由”作为行政法的前提，因此要控制行政权。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[136]《人权宣言》除了前述内容之外，第十五条还特别规定：“社会有权要求机关公务人员报告其工作。”目的正在于制约行政权。在权力不受制约的地方，一切自由都会化为乌有。行政权本身具有主动性、强制性、优益性、扩张性，因此更容易被滥用，从而产生以权谋私、贪污腐化、随意侵犯公民权利的种种现象。与立法权、司法权相比，行政权更需要控制。在英美行政法中，一直贯穿控权的精神，如英国的韦德认为：“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，无论如何，这是此学科的核心。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”[137]其实控权并不是行政法的目的，保障公民权利才是行政法的目的，控权是保权的必不可少的手段。因为相对于行政权，公民处于弱势地位，在行政权力与公民权利发生冲突时，如果不对行政权力进行控制，公民必败无疑。传统行政法反对政府的自由裁量权，认为政府只能消极地行使法律既定的权力，自由裁量权是一项专断的特权，会侵害人民权利。由于社会状况发生了巨大的变化，“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件”（《德里宣言》）。现代行政法承认自由裁量权是实现政府职能必不可少的，“当代的强有力的政府不能不具备许多自由裁量权”，因此必须通过独立的司法审查等方式，“既从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则”。“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则”[138]。
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